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A ONU e o combate ao terrorismo

Patrícia Galvão Teles *



As Nações Unidas têm desempenhado um papel fundamental no que respeita à elaboração e implementação de um quadro jurídico para o combate ao terrorismo internacional. O grande desafio no que respeita a esta problemática é a realização de uma Convenção Global sobre Terrorismo, em discussão a partir do início da década de 90, desde a realização das negociações da Convenção contra o Financiamento do Terrorismo. A proposta para a realização da Convenção Global sobre Terrorismo foi apresentada pela Índia, revelando uma maior adesão dos não-alinhados que a primeira convenção realizada.



O combate ao terrorismo encontra-se hoje na agenda de várias organizações internacionais e regionais como, por exemplo, as Nações Unidas, OSCE, União Europeia, NATO, Conselho da Europa e Comunidade de Estados Independentes. Trata-se de um tema que tem vindo a ser objecto de crescente atenção e os eventos de Setembro de 2001 evidenciaram a necessidade de uma resposta internacional coordenada.

As Nações Unidas têm desempenhado a este respeito um papel essencial, sobretudo no que toca à elaboração e implementação de um quadro jurídico para o combate internacional ao terrorismo. Sob os auspícios desta organização elaboraram-se doze convenções internacionais sob vários aspectos do terrorismo: aviação civil, reféns, financiamento, ataques à bomba, etc.

De destacar são também os esforços regionais neste âmbito, designadamente do Conselho da Europa no seio do qual foi elaborada uma Convenção Europeia para a Repressão do Terrorismo.

As Nações Unidas começaram a preocupar-se com o fenómeno do terrorismo desde muito cedo. O maior desafio foi, no entanto, a elaboração de uma definição de terrorismo e terroristas que reunisse um mínimo de consenso. Como se tornou hábito dizer-se, “o terrorista para um país é o freedom fighter para outro”. Optou-se então por abandonar este debate e tentar adoptar medidas parcelares ou sectoriais de combate a formas concretas de terrorismo. Como resulta claro das tabelas desta página, só no final dos anos 90 foi possível adoptar instrumentos jurídicos internacionais que explicitam “terrorismo” no seu próprio título.

A Assembleia Geral das Nações Unidas, o mais próximo que existe de um parlamento à escala planetária, deu assim um importante contributo nesta matéria. A sua 6ª Comissão (Assuntos Jurídicos) é responsável por ter produzido vários textos legais que deram origem a convenções internacionais, designadamente sobre tomada de reféns, repressão de ataques terroristas e do financiamento do terrorismo. Outras convenções foram negociadas no âmbito da Organização e encontram-se depositadas junto de outras organizações internacionais ou de outros Estados. Estes acordos internacionais visam essencialmente fazer com que os Estados que a eles adiram adoptem medidas internas de criminalização das condutas terroristas e que apliquem o princípio segundo o qual um Estado deve julgar ou extraditar (aut dedere aut judicare) os suspeitos de terrorismo em seu poder.

O grande desafio com que se debate agora esta Assembleia é a tentativa de elaboração de uma convenção global sobre terrorismo, que abarque de modo integrado todos os aspectos sectoriais já previstos nos diversos instrumentos internacionais existentes.

Esta ideia foi relançada no final dos anos 90, aquando das negociações da Convenção contra o Financiamento do Terrorismo. Esta última era de grande interesse dos países ocidentais, enquanto aquela parece despertar maiores aliados junto dos não-alinhados.

O projecto de convenção global apresentado pela Índia encontra-se em discussão na 6ª Comissão, tendo já sido criticado por várias ONGs (Amnistia Internacional, Human Rigths Watch e International Commission of Jurists) pelas suas incoerências com as regras vigentes de direitos humanos, direito internacional humanitário e direito dos refugiados.

Há vários anos que os principais órgãos das Nações Unidas adoptam resoluções sobre terrorismo.

A Assembleia Geral tem adoptado de uma forma consistente, sobretudo depois de 1985, resoluções em que condena o terrorismo. Após uma atitude inicial em que este órgão se limitava a solicitar que os Estados cumprissem as suas obrigações internacionais na matéria, a Assembleia Geral passou a condenar como criminais em toda e qualquer circunstância os actos, métodos e práticas terroristas, sugerindo assim que a legitimidade de uma causa não poderia justificar a prática de actos de terrorismo.

Tal resulta claro da Declaração adoptada em 1994 por esta Assembleia sobre as Medidas para Eliminar o Terrorismo Internacional, tendo sido reafirmado desde então.

Foi esta Declaração que esteve na base das Convenções sobre os Ataques Terroristas à Bomba, de 1997, e sobre o Financiamento do Terrorismo, de 1999. Deu também origem ao Comité ad hoc encarregue de elaborar uma convenção global. Este Comité encontra-se ainda encarregue de preparar o texto de uma convenção sobre a repressão de actos de terrorismo nuclear.

O Conselho de Segurança tornou-se também cada vez mais activo em matéria de condenação de actos terroristas, tendo mesmo qualificado já por diversas ocasiões tais actos como ameaças à paz e segurança internacionais, e adoptou uma série de medidas ao abrigo do Capítulo VII da Carta da Organização, medidas estas com carácter de obrigatoriedade para os Estados Membros. Após ter condenado diversos actos terroristas praticados nas décadas de 70 e 80, foi na sequência do caso Lockerbie, um acidente aéreo com um voo da Pan Am causado por uma bomba colocada a bordo e que causou a morte de 270 pessoas em 1988, que no início dos anos 90 o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 748 (1992) para obrigar a Líbia a extraditar dois nacionais seus, suspeitos do atentado de Lockerbie. Nessa resolução o Conselho de Segurança considerou, pela primeira vez, que o terrorismo constituía uma ameaça contra a paz e segurança internacionais e impôs sanções à Líbia. O Conselho de Segurança tinha já também imposto antes do 11 de Setembro diversas sanções contra o regime taliban no Afeganistão (interdição de ligações aéreas, de fornecimento de material militar, redução da presença diplomática taliban e restrição dos seus movimentos, congelamento de contas, etc.) nas Resoluções 1267 (1999) e 1333 (2000), designadamente pela protecção conferida a terroristas que aí possuíam campos de treino e bases das suas organizações, exigindo ainda a entrega de Bin Laden e o fim de todas as actividades de apoio a terrorismo. Normalmente estes regimes de sanções impostos pelo Conselho de Segurança são posteriormente reafirmados pela União Europeia, tornando-se assim directamente aplicáveis e vinculativos não só para os Estados Membros da União Europeia mas também para os seus nacionais, quer sejam pessoas singulares ou colectivas.

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Em reacção aos ataques terroristas contra os Estados Unidos em 11 de Setembro de 2001, o Conselho de Segurança adoptou a Resolução 1368 no dia 12 de Setembro, que condenou inequivocamente esses actos e os considerou, como todo o terrorismo internacional, uma ameaça à paz e segurança internacionais.

Na sua Resolução 1373 (2001), adoptada no dia 28 de Setembro, o Conselho de Segurança decidiu, ao abrigo do Capítulo VII da Carta, entre outras medidas, que todos os Estados devem prevenir e reprimir o financiamento de actos terroristas, criminalizar o financiamento de tais actos, congelar fundos, bens financeiros ou outros recursos económicos de pessoas e entidades envolvidas nesses actos e proibir aos seus nacionais ou a quaisquer pessoas ou entidades no seu território de disponibilizarem tais fundos a alguém envolvido em actividades terroristas. Estas medidas correspondem, em grande parte, às medidas previstas na Convenção contra o Financiamento do Terrorismo, que se tornam assim obrigatórias para todos os Estados, por força de terem sido adoptadas ao abrigo do Capítulo VII da Carta, independentemente da sua qualidade de parte na referida Convenção. O Conselho de Segurança criou igualmente o Comité de Combate ao Terrorismo, composto por todos os membros do Conselho, para monitorar a implementação da Resolução 1373, através de relatórios a elaborar de forma periódica pelos Estados.

O Comité de Combate ao Terrorismo constitui um mecanismo adicional e especializado de controlo nesta matéria. Visa dar orientações aos Estados com vista à aplicação das sanções determinadas pelo Conselho de Segurança, com base em relatórios submetidos por aqueles explicitando as medidas legislativas, administrativas e outras adoptadas em execução da Resolução 1373. Este Comité pode chamar a atenção do Conselho de Segurança para os casos de Estados que em sua opinião necessitem melhorar os seus esforços de implementação da resolução em questão. Estes Estados podem, por seu turno, solicitar o apoio do Comité de Combate ao Terrorismo nas áreas em que necessitem de directrizes adicionais ou assistência técnica.

 

Informação complementar

Resoluções das Nações Unidas sobre Terrorismo

Conselho de Segurança

2002 – 1390

2001 – 1363, 1368, 1373, 1377

2000 – 1333

1999 – 1267, 1269

1998 – 1214

1998 – 1189

1998 – 1199

1998 – 1160

1996 – 1076

1996 – 1070

1996 – 1054

1996 – 1044

1992 – 748

1992 – 731

Assembleia Geral

2001 – 56/1, 56/88

2000 – 55/158

1999 – 54/110

1998 – 53/108

1997 – 52/165

1996 – 51/210

1995 – 50/53

1994 – 49/60

1991 – 46/51

1989 – 44/29

1987 – 42/159

1985 – 40/61

1979 – 34/145

 

Os regimes de sanções e os direitos dos indivíduos

Um dos problemas suscitados pelos regimes de sanções das Nações Unidas (aplicáveis aos membros da Al-Qaeda e aos taliban e também a outros casos) é o de saber como se podem proteger direitos dos indivíduos visados por essas sanções, impostas pelo Conselho de Segurança e normalmente reiteradas pela União Europeia. A Resolução 1267 (1999) previa, por exemplo, a possibilidade de excepções de carácter humanitário às sanções financeiras impostas ao abrigo do Capítulo VII da Carta ao regime taliban no Afeganistão. Porém, nem a Resolução 1373 (2001), nem a 1390 (2002) o admitem. A União Europeia tem vindo a intervir junto das Nações Unidas e dos Estados Unidos da América no sentido de garantir que os regimes de sanções orientadas para indivíduos (distintas das clássicas, que tinham por objecto o Estado) sejam compatíveis com os direitos humanos e com o Estado de Direito. Tal passa pela consagração de excepções humanitárias para assegurar as necessidades básicas dos indivíduos visados (p.e. alimentação, alojamento e saúde), bem como por medidas no sentido de melhorar a qualidade da informação para evitar inclusões erróneas de pessoas nas listas de sanções e pela necessidade de flexibilizar os procedimentos de revisão (inclusão/exclusão) das mesmas.

Ainda recentemente, três cidadãos nacionais da União Europeia e uma pessoa colectiva com sede num Estado Membro da UE que se encontravam incluídos em listas anexas aos regulamentos comunitários que visam executar o regime de sanções imposto pelo Conselho de Segurança da ONU contra Bin Laden e membros da Al-Qaeda e do regime taliban, interpuseram uma acção no Tribunal Europeu de Justiça contra o Conselho e a Comissão das Comunidades Europeias por considerarem que aqueles regulamentos não respeitam os seus direitos humanos.

 

Convenções Regionais

Convenção da Organização dos Estados Americanos para Prevenir e Punir Actos de Terrorismo (concluída em Washington em 2 de Fevereiro de 1971).

Convenção Europeia para a Repressão do Terrorismo (concluída em Estrasburgo em 27 de Janeiro de 1977) – Portugal ratificou esta Convenção em 1981.

Convenção Regional da Associação do Sueste Asiático para a Cooperação Regional sobre a Supressão do Terrorismo (assinada em Katmandu em 4 de Novembro de 1987).

Convenção Árabe sobre a Supressão do Terrorismo (assinada no Cairo em 22 de Abril de 1998).

Tratado sobre a Cooperação entre Estados Membros da Comunidade de Estados Independentes para o Combate ao Terrorismo (feito em Minsk em 4 de Junho de 1999).

Convenção da Organização da Conferência Islâmica sobre o Combate ao Terrorismo Internacional (adoptada em Ouagadougou em 1 de Julho de 1999).

Convenção da Organização para a Unidade Africana sobre a Prevenção e o Combate ao Terrorismo (adoptada em Argel em 14 de Julho de 1999).



* Patrícia Galvão Teles

Licenciada em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. Mestre e Doutorada em Relações Internacionais/Direito pelo Institut Universitaire des Hautes Études Internationales.



Dados adicionais
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Convenções das Nações Unidas

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