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Protocolo de Quioto: antes e depois de 2012

Ivone Pereira Martins *



A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas é um tratado internacional assinado em 1992, no Rio de Janeiro, por ocasião da Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento (também conhecida como ECO'92 ou Cimeira da Terra). Visa a estabilização das concentrações de gases com efeito de estufa (GEE) na atmosfera, por forma a impedir uma interferência antrópica que ponha em perigo o sistema climático. A convenção confere “responsabilidades comuns, porém diferenciadas” aos países participantes (partes), reconhecendo assim os diversos estádios de desenvolvimento dos mesmos.

O Protocolo de Quioto é um protocolo anexo à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas, assinado em 1997 em Quioto, Japão, por 59 países, e que visa operacionalizar a convenção, através do seu objectivo de reduzir as emissões de GEE nas nações industrializadas. Para tal foram estabelecidas metas que correspondem em média à redução de 5% relativamente ao emitido em 1990. O protocolo visa ainda estabelecer modelos e mecanismos de desenvolvimento limpo para os países designados como emergentes, assegurando assim o tratamento diferenciado entre os países do Anexo B – países desenvolvidos aos quais foram atribuídas metas de redução de emissões – e aos com economias em desenvolvimento.

A 16 de Fevereiro de 2005, 90 dias após a Rússia ter formalizado a sua adesão ao Protocolo, tornando possível cumprir os requisitos para a entrada em vigor do mesmo – ratificação por 55 nações que correspondessem a pelo menos 55% das emissões globais – o protocolo entrou em vigor, contando com a adesão de 141 países responsáveis por 61,6% das emissões globais de GEE. Constitui um quadro vinculativo para os Estados-Parte, mas nestes não se incluem nem os EUA (responsável por mais de 20% das emissões globais de carbono equivalente) nem a Austrália.

Os países industrializados – constantes do Anexo B – devem cumprir as suas metas de redução de emissões no decorrer do chamado primeiro período de compromisso, correspondendo ao período 2008-2012. Para o segundo período, isto é, após 2012, ainda não foram estabelecidas metas de redução, nem definido o período correspondente.

Os 15 Estados-membros da UE-15 aceitaram em Quioto uma redução de 8% das suas emissões globais e posteriormente acordaram entre si situações diferenciadas ( burden-sharing ). Oito países possuem metas de redução de emissões, dois países encontram-se numa situação de estabilidade relativamente a 1990, cinco países (entre os quais Portugal) possuem possibilidadade de aumento das suas emissões. Todos os 10 países que aderiram à UE em Maio de 2004 têm as suas próprias metas (excepto Malta e Chipre) que contemplam uma redução de 6-8% das emissões.

 

Mecanismos de flexibilização

Para a concretização dos objectivos de Quioto, um conjunto de mecanismos técnicos e operacionais foram regulamentados pelo protocolo, a ser usados por parte dos países ou empresas, e que oferecem oportunidades para que as partes incluídas no Anexo B possam atingir as suas metas de redução, ao mesmo tempo que incentivam os países emergentes a construir um modelo adequado de desenvolvimento (sustentável). São conhecidos como os mecanismos de flexibilização do protocolo, sendo de momento três: comércio de emissões (CE); mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL); e implementação conjunta (IC).

Mercado de carbono é o termo popular utilizado para designar os sistemas de negociação de unidades de redução de emissões de GEE, e que, de acordo com o Protocolo de Quioto, são de dois tipos: mercado de créditos gerados por projectos de redução de emissões (Projectos no âmbito do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo e Projectos de Implementação Conjunta) e Comércio de Emissões.

O comércio de emissões está previsto para os países do Anexo B e, simplificadamente, permite a um país que tenha diminuído as suas emissões abaixo da sua meta transferir a redução em excesso para outro país que não tenha alcançado a sua meta. O comércio de emissões é o sistema mais apropriado aos países industrializados, pois relaciona a fixação de limites sobre o total de GEE dentro de uma determinada área geográfica. Requer que os países dessa região imponham limites máximos de emissão para os diversos sectores industriais, de acordo com a meta global estabelecida para o país. Assim, as empresas têm a possibilidade de negociar as suas unidades carbono-equivalentes em excesso com outras empresas necessitadas dessas unidades para o cumprimento das suas metas. As empresas poderão transaccionar créditos entre si, mas igualmente através de um agente, banco ou outro intermediário. O primeiro sistema (totalmente electrónico) de comércio de emissões, a entrar em vigor no mundo, no âmbito do Protocolo de Quioto, é o sistema europeu, previsto numa directiva de 2003 e cujas actividades se iniciaram em Janeiro de 2005. É considerado o sistema precursor de um regime internacional de comércio de emissões. Cobre cerca de 12.000 instalações europeias responsáveis por cerca de 50% das emissões europeias de CO 2 .

A Implementação Conjunta e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo permitem aos países desenvolvidos cumprir parte dos seus objectivos de redução fixados pelo Protocolo de Quioto, através da realização de projectos no estrangeiro. Permitirão ainda a transferência tecnológica para países com economias em transição (IC) ou para países em desenvolvimento (MDL).

A ideia subjacente ao Mecanismo de Desenvolvimento Limpo consiste na redução voluntária de ‘unidades' de GEE emitidas para a atmosfera, por parte de empresas situadas num país em desenvolvimento (sem objectivos de redução fixados). Este mecanismo, ao mesmo tempo que permite uma redução de emissões de carbono equivalente, permite ainda equacionar alternativas de desenvolvimento aos chamados países emergentes. A Implementação Conjunta consiste na criação de projectos de redução de emissões de GEE em países industrializados com objectivos fixados ao abrigo do Protocolo de Quioto.

A Comissão da União Europeia adoptou medidas que relacionam os créditos provenientes de projectos de MDL e IC com o sistema de comércio de emissões, o que permite às empresas europeias abrangidas pelo sistema de Comércio Europeu de Licenças de Emissão (CELE) converter os créditos obtidos em projectos de MDL e IC para cumprimento dos seus compromissos.

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Quioto – que resultados

Limitar o aquecimento global a 2ºC poderá evitar muitos dos efeitos das alterações climáticas, mas não todos, pelo que se aposta insistentemente na necessidade de adaptação das sociedades. A longo prazo, mitigar este aquecimento significa uma concentração de CO 2 na atmosfera entre 400-450ppm. Para tal será necessário limitar as emissões globais, sendo que o grau de incerteza dessa redução é ainda grande.

O Conselho Europeu de Março de 2005 apelou à necessidade de acelerar a investigação por forma a melhor quantificar este valor.

Em virtude desta incerteza, quanto às tendências de emissões, bem como de não terem ainda sido discutidas metas de redução no âmbito de Quioto pós-2012, o Conselho de Ambiente adiou a negociação de novas metas de redução. No entanto, concluiu que, para atingir uma estabilização equitativa, os países desenvolvidos deveriam reduzir as suas emissões de 15-30% em 2020 e de 60-80% em 2050 (sempre relativamente aos valores de 1990).

Cenários preparados pela Agência Europeia do Ambiente – assumindo o uso de tecnologias já existentes, bem como o pleno funcionamento do sistema de comércio de emissões –, contrastados com metas de redução de 20% em 2020, 40% em 2030 e 65% em 2050, permitem retirar algumas conclusões importantes. Uma delas constata que acções estritamente domésticas (sistema de comércio de emissões), baseadas num preço do carbono de 65Euro/ton CO 2 -equivalente poderão permitir uma redução de emissões de 16-25% em 2020. Assim, para se atingir o objectivo acima mencionado de 40%, uma fracção significativa da redução deverá ser obtida através do comércio internacional de emissões, ou outras medidas. Reduções na intensidade energética da economia poderão determinar mais de metade das reduções nas emissões de GEE. Depois de 2030, o seu contributo poderá diminuir, requerendo a focalização em medidas como alteração dos combustíveis a utilizar, sobretudo no sector de produção de energia. Até 2030 deverá ocorrer uma redução de pelo menos 70% nas emissões de CO 2 no sector energético, devido a uma mudança no sentido de utilização de combustíveis com baixo ou nenhum teor em CO 2 .
O uso de combustíveis sólidos tenderá assim a diminuir, e o uso do gás natural sofrerá um aumento significativo. Centrais de ciclo combinado deverão passar a assegurar uma percentagem significativa da produção de electricidade. O uso de energias renováveis (sobretudo eólica e biomassa) deverá sofrer um aumento de 42%.

Mas para assegurar o cumprimento dos objectivos orientativos do Conselho Europeu de Março de 2005, esforços e medidas complementares deverão desde já ser equacionados. De entre estes, de salientar medidas de eficiência energética nos serviços e no sector doméstico, incentivos à promoção de energias renováveis, bem como captura e armazenamento de carbono, exploração de sumidouros de carbono, bem como investigação sobre uma possível economia do hidrogénio, fuel passível de ser usado tanto na produção de electricidade como nos transportes, aspecto tão mais pertinente quanto o sector dos transportes é aquele onde mais difícil é cortar emissões. Em 2030 a Agência Europeia do Ambiente estima que 4/5 das emissões previstas serão originadas no transporte rodoviário.

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Informação Complementar

QUIOTO PÓS-2012

A 11.ª conferência das partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas e a 1ª reunião das partes do Protocolo de Quioto realizar-se-ão no final de 2005, em Montreal, Canadá. Nelas se discutirá e eventualmente garantirá o futuro das questões climáticas no planeta. Sem a possibilidade de um veto dos EUA, os actuais signatários do Protocolo de Quioto poderão iniciar as discussões sobre o pós-2012 (já afloradas timidamente na COP-10 em Buenos Aires). Alguns dos países (entre os quais o Brasil) advogam a constituição de um Mandato de Montreal, que assegure as negociações sobre as características do regime depois do primeiro período de compromisso. Mandato tanto mais necessário quanto o chamado Fórum de Diálogo constituído na Cimeira de Gleneagles entre os membros do G8 (incluindo os EUA) para a discussão das mudanças climáticas criou algum receio entre os signatários de Quioto. A primeira reunião do Fórum está marcada para Novembro de 2005 em Londres. Para que os objectivos da Convenção-Quadro sejam atingidos sabe-se hoje ser necessário:

• Garantir que o aumento médio da temperatura permaneça o máximo possível abaixo de 2ºC;

• Restringir as concentrações atmosféricas de CO 2 equivalente a 400-450 ppm (actualmente situam-se em 377ppm);

• Garantir que o pico de emissões de GEE aconteça por volta de 2020;

• Que os países industrializados deverão reduzir as suas emissões absolutas de GEE a curto prazo;

• Aumentar progressivamente os compromissos de redução e estendê-los a outros países;

• Estabelecer mecanismos de troca de informação sobre tecnologias com baixas emissões ou outras, formação de recursos e meios de financiamento.

O Protocolo de Quioto – que, ao entrar em vigor, culminou mais de 15 anos de negociações internacionais – fornece a estrutura básica para atingir os objectivos acima listados. Contém metas de redução de GEE e, mecanismos de cumprimento, abrindo igualmente perspectivas para negociações futuras. Em que medida ele efectivamente garante e garantirá o seu cumprimento é matéria em discussão. No entanto, diversos modelos prospectivos preparados na Europa apontam para a necessidade de complementar Quioto com outras medidas, por forma a garantir uma estabilização climática.

 

QUIOTO E AS CIDADES

Quando a 16 de Fevereiro de 2005 o Protocolo de Quioto entrou em vigor, sem a ratificação dos EUA, Seattle apresentou uma outra dimensão da acção contra as alterações climáticas. Esta cidade, conjuntamente com mais de 130 outras (entre as quais Nova Iorque), representando cerca de 29 milhões de cidadãos espalhados por 35 estados norte-americanos, apresentaram o seu compromisso (assumido desde 2001) de cumprir os objectivos de Quioto, através da acção local e independentemente da posição oficial actual da administração norte-americana. Em 1997, enquanto a Europa se comprometia a reduzir globalmente as emissões de GEE em 8% até 2012, e o Japão em 6%, os EUA avançaram com uma redução de 7% relativamente aos valores de 1990, mas em 2001 este acordo foi denunciado. A coligação das cidades surge então como a resposta voluntária do poder local às decisões políticas assumidas nos fora internacionais. Através de um conjunto de medidas, essencialmente no sector dos transportes, como o aumento da eficiência energética e gestão da mobilidade, Seattle demonstra em 2005 ter conseguido reduzir as suas emissões de GEE em 60% relativamente a 1990. A cidade de Oakland, na Califórnia, aponta o objectivo de reduzir as emissões em 15% até 2010. Estimativas nacionais, ao invés, referem que em 2010 as emissões sofrerão um aumento de 21% relativamente a 1990, e em 2020 serão superiores em 38%, a manterem-se as tendências e as orientações políticas vigentes. A mobilidade sustentável em termos regionais e urbanos é uma das áreas-
-chave neste contexto. A rede internacional Cidades por Quioto lançou uma campanha designada Desafio 20/20 cujo objectivo é ao mesmo tempo simples e ambicioso: obter uma redução de 20% nas emissões de CO 2 provenientes do tráfego urbano mediante um conjunto de medidas cuidadosamente escolhidas e com um período de implementação de 20 meses. Serviços de apoio e troca de informação estão disponíveis através da rede a todas as cidades pertencentes ao movimento.

 

DOCUMENTOS-BASE SOBRE O SISTEMA EUROPEU DE COMÉRCIO DE EMISSÕES

Legislação europeia

Directiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 13 de Outubro de 2003 – relativa ao regime de comércio europeu de licenças de emissão de GEE (CELE).

Decisão da Comissão n.º 156/2004 de 29 Janeiro de 2004 – estabelecendo orientações sobre a monitorização e comunicacção de informação relativa a emissões de GEE.

Decisão da Comissão n.º 681/2004 de 20 de Outubro de 2004 – aprova os planos nacionais de alocação de GEE de Portugal (entre outros países).

Regulamento CE n.º 2216/2004 da Comissão de 21 Dezembro de 2004 – relativo a um sistema de registos normalizado de acordo com a Directiva 2003/87/CE.

Directiva 2004/101/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Outubro de 2004 – altera a Directiva 2003/87/CE clarificando as interacções relevantes entre os mecanismos

de Quioto.

Legislação nacional

Decreto n.º 7/2002 de 25 de Março – aprova o Protocolo de Quioto à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas.

Decreto-Lei n.º 233/2004, alterado pelo Decreto-Lei nº 243-A/2004 – Transpõe para a ordem jurídica interna a Directiva 2003/87/CE. Define o Instituto do Ambiente como Autoridade Competente para o CELE (cele@iambiente.pt).

Despacho Conjunto n.º 686-E/2005 de 13 de Setembro – aprova a lista nacional de instalações participantes no comércio de emissões e respectiva atribuição inicial de licenças de emissão.



* Ivone Pereira Martins

Engenheira do Ambiente. Mestre em Planeamento Regional e Urbano. Administradora da Agência Europeia do Ambiente em Copenhaga.



Referências

EEA, 2004. Analysis of greenhouse gas emissions trends and projections in Europe 2004 . Technical Report Nº 5/2004 . Copenhaga.

EEA, 2004c. Impacts of Europe's changing climate. An indicator-based assessment. EEA Report Nº 2/2004 , Copenhaga.

EEA, 2005. Climate change and a European low-carbon energy system, EEA Report Nº 1/2005 , Copenhaga.

Comissão Europeia, 2003. Hydrogen energy and fuel cells, A vision for our future. Brussels, High Level Group for Hydrogen and Fuel Cells.

Comissão Europeia, 2005. Communication of the Commission. Winning the battle against global climate change, COM(2005) 35 final . 9 Fevereiro 2005.

Conselho Europeu, 2005, Environment Council conclusions on climate change , 10 Março 2005, Bruxelas.

IEA, 2003a Energy to 2050. Scenarios for a sustainable future . IEA, Paris.