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PESC: temas e actividades

Luís Tomé *



Embora as relações externas da União sejam mais vastas e mais antigas do que a Política Externa e de Segurança Comum (PESC) propriamente dita, durante cerca de quarenta anos de construção europeia a expressão “política externa comum”, em si mesma, não surgiu nos tratados. Tal não impediu, no entanto, que desde a sua criação na década de 50 a União tenha desenvolvido relações externas com o resto do mundo.

 

Prioridades nas relações externas

Inicialmente, as antigas possessões coloniais dos Estados-membros constituíam as prioridades das relações externas da Comunidade Europeia, sendo integradas numa rede de relacionamento que cobria não apenas o comércio mas também a assistência técnica, a ajuda ao desenvolvimento e o auxílio humanitário. Estes países da África, Caraíbas e Pacífico (ACP) foram agrupados, após 1975, num acordo institucionalizado com regras estipuladas pelas sucessivas convenções de Lomé. O resultado foi o início do que seria descrito como «pirâmide de privilégio» em termos de relacionamento preferencial da Comunidade Europeia com terceiros países (ver figura “Pirâmide de Privilégio 1975-1990”). De facto, a pirâmide de privilégio nas relações da CE com o resto do mundo emergiu gradualmente, determinada pela combinação de interesses, laços históricos e considerações geopolíticas e estratégicas. Essa combinação de factores (ligados, em grande medida, à necessidade de estabilizar a área do Mediterrâneo Sul, manter abertas as rotas e o acesso aos recursos energéticos e controlar os fluxos migratórios), aliada à especificidade mediterrânica de novos membros como a Grécia, Espanha e Portugal e de membros fundadores como a França e a Itália, colocaria os países do Mediterrâneo e do Norte de África num segundo patamar daquela pirâmide.

Apesar de a Comunidade ter sido estabelecida no contexto da Guerra Fria, as suas relações externas permaneceram largamente independentes daquelas considerações e foram-se desenvolvendo mais numa perspectiva económica do que por razões de segurança. É talvez isso que justifica que, apesar de os Estados Unidos serem o mais importante parceiro comercial e aliado da CE, nenhum relacionamento formal foi estabelecido entre a CE e os EUA até à Declaração de 1990. No entanto, e ao invés, foi precisamente a “cortina de ferro” no contexto da bipolarização política mundial que limitou as relações externas da CE com os seus vizinhos do Leste europeu.

A amplitude das relações externas da Comunidade foi-se expandindo à medida que cresciam as preocupações com a efectividade da assistência prestada e que os Estados-membros colocavam maior ênfase no respeito pelos direitos humanos, nos princípios democráticos e na boa governança. Em consequência, assistiu-se a uma progressiva politização da política comercial e de desenvolvimento da Comunidade, na medida em que foram sendo introduzidos condicionamentos políticos nos acordos de cooperação e de auxílio com terceiros países e agrupamentos regionais. Por outro lado, a cooperação entre os Estados-membros e o relacionamento externo da Comunidade começaram a visar também outros temas, em particular o ambiente. Ou seja, as relações externas essencialmente económicas da CE passaram a incorporar uma forte dimensão política, embora discretamente incluída no conceito de diálogo político.

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Factores cruciais para o desenvolvimento da PESC

A grande transformação deu-se com o Tratado de Maastricht no qual, pela primeira vez, os Estados-membros inscreveram o objectivo de uma Política Externa e de Segurança Comum (PESC). Vários factores explicam o surgimento e o desenvolvimento da PESC na construção europeia, bem como as alterações significativas na “pirâmide de privilégio” e na incorporação de novos temas.

O primeiro factor resulta da sistémica alteração provocada pelo final da Guerra Fria. Por um lado, a Europa perdia parte do seu significado estratégico para a única superpotência, os EUA, mas ganhava novas ambições de integração e de promoção do seu papel no mundo. Além disso, a ressurgência de conflitos nacionalistas e étnico-religiosos, associados a uma certa desregulação económica e a importantes movimentos migratórios e de refugiados, levaram rapidamente a segurança colectiva e a intervenção exterior a assumir-se como os novos princípios da segurança europeia. Por outro, a necessidade de estabilizar a “outra Europa” e o empenho em aproveitar a oportunidade histórica para enquadrar todos os povos da Europa num projecto comum de segurança, desenvolvimento e prosperidade levou a UE a alterar as suas prioridades nas relações externas. Daí que a nova pirâmide de privilégio passasse a ter no topo os países da Europa Central e Oriental (PECO) e os países da Comunidade de Estados Independentes (CEI) ex-soviéticos (ver
figura “Pirâmide de privilégio 1990-2004”). Curiosamente, apesar da renovada importância dos PECO, esta região não foi objecto de muitos actos PESC entre 1993 e 2004 (ver gráficos com distribuição temática dos actos e das declarações PESC). Nesta nova pirâmide, a região do Mediterrâneo manteve a sua posição e os países ACP, que constituem agora a base da pirâmide, continuam a ser parceiros privilegiados da UE, embora esta reconheça que, entre eles, os países menos desenvolvidos necessitam de uma protecção especial.

O segundo factor que justifica o desenvolvimento da PESC está relacionado com a própria dinâmica do processo de construção europeia: culminada a integração económica, a vertente política converteu-se naturalmente na ambição seguinte de integração. O desenvolvimento de uma política externa e de uma política de segurança e defesa comuns passaram a ser, assim, componentes fundamentais da construção da UE, o que vem fazendo através de um leque variado de procedimentos e actos PESC (declarações, acções comuns, posições comuns, estratégias comuns e decisões). No entanto, ao quantificarmos a actividade PESC entre 1993 e 2004, nota-se o claro predomínio das Declarações, um número substancialmente inferior de Decisões e a quase ausência de Estratégias comuns (ver gráfico com distribuição anual da actividade PESC).

Em terceiro lugar, o aprofundamento da União implicava corrigir o desfasamento entre o gigantismo económico e a insignificância política da UE que, paradoxalmente, fazia ouvir a sua voz nos organismos económicos internacionais e distribuía ajuda ao desenvolvimento por todo o globo mas permanecia muda nas questões de segurança internacional e europeia. Por isso, a União incorporou no âmbito da PESC novas temáticas, como a proliferação/desarmamento/não proliferação, a prevenção e resolução de conflitos ou a luta contra o terrorismo, e implementou a Política Europeia de Segurança e Defesa (PESD) ( ver gráficos ).

Por último, os acontecimentos externos à União impuseram também a sua própria dinâmica. Um factor decisivo para a evolução da PESC foram os desafios resultantes dos conflitos nos Balcãs: daí a posição cimeira desta região na distribuição dos actos PESC, excluindo as declarações ( ver gráfico ) – se, todavia, tivermos em conta as declarações PESC, é a África Subsaariana que aparece destacada, seguida da Ásia ( ver gráfico ). Por outro lado, questionando a razão de ser e a credibilidade de todo o projecto europeu, as tragédias da Bósnia e do Kosovo mostravam, primeiro, que os valores europeus tinham que ser defendidos e promovidos activamente, sendo, por isso, vital muito mais coerência e maior cooperação entre os Estados-membros em matéria de política externa e, segundo, que era necessário desenvolver efectivas capacidades de promoção da paz e de gestão de crises e conflitos, o que acelerou a implementação da PESD. Mais tarde, outro factor externo – os atentados terroristas nos EUA, em 11 de Setembro de 2001 – catapultou a luta contra o terrorismo para a agenda da PESC: as primeiras declarações sobre antiterrorismo ocorreram, precisamente, em 2001, registando-se um total de 15 até 2004 ( ver gráfico ). Paralelamente, agravaram-se as divergências transatlânticas e manifestavam--se persistentes fracturas europeias. Ainda assim, a PESC foi-se desenvolvendo através dos compromissos possíveis, nomeadamente em torno dos princípios de “multilateralismo efectivo” e de “segurança cooperativa”. Em plena crise iraquiana, e apesar das graves divergências entre os países europeus, a União estabeleceu, finalmente, uma Estratégia Europeia de Segurança, acordou os termos do seu relacionamento com a NATO e lançou as suas primeiras operações.

Quase década e meia depois de ter sido lançada, a PESC não resolveu todas as insuficiências europeias e não fez da Europa uma superpotência, mas tem contribuído para aumentar a coordenação, a coerência e a integração europeia e afirmar a UE no mundo. Mais do que nunca, a UE é um protagonista mundial, fazendo ouvir a sua voz na cena internacional, participando activamente na promoção da paz, expressando a sua posição sobre os direitos do homem ou acerca de qualquer outro assunto que releve dos princípios fundamentais e dos valores comuns em que a União assenta e que se comprometeu a defender e a promover.



* Luís Tomé

Licenciado em Relações Internacionais pela UAL. Mestre em Estratégia pelo ISCSP. Doutorando em Relações Internacionais na Universidade de Coimbra. Professor na UAL. Investigador e Membro do Conselho Directivo do Observatório de Relações Exteriores.



Dados adicionais
Gráficos / Tabelas / Imagens / Infografia / Mapas
(clique nos links disponíveis)

A pirâmide de privilégio (1975-1990)

Distribuição temática das declarações PESC 1993-2004

Distribuição temática dos actos PESC (excluindo as declarações), 1993-2004

Distribuição anual da actividade PESC 1993-2004

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