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ESTE ARTIGO CONTÉM DADOS ADICIONAIS Portugal nas organizações financeiras internacionais Estes BMD deram origem, em geral, ao aparecimento de grupos mais alargados, constituídos por organizações com vocações diferenciadas (sector privado, países mais carenciados/fundos concessionais 1 , assistência técnica, actividade seguradora, etc.), com diferentes graus de autonomia em relação ao BMD que lhes deu origem e que foram sendo criadas à medida que as competências e atribuições deste se tornavam manifestamente insuficientes face às necessidades dos Estados-membros (EM), principalmente dos Estados beneficiários. O primeiro destes grupos que se constituiu foi, naturalmente, o Grupo do Banco Mundial (BM), que integra, actualmente, 5 organizações (uma não financeira) e que, de certa forma, serviu de modelo aos restantes grupos que entretanto se foram formando – Grupo do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Grupo do Banco Africano de Desenvolvimento (BAfD), Grupo do Banco Asiático de Desenvolvimento (BAsD), etc. Referiremos, neste texto, apenas as organizações financeiras mais significativas no período pós II Guerra Mundial e aquelas que podem permitir a Portugal um retorno também quantitativo do seu esforço financeiro.
Principais organizações financeiras multilaterais de que Portugal é membro Data de 1960 a adesão de Portugal às organizações de “Bretton Woods” – Fundo Monetário Internacional (FMI) e Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), seguida de sucessivas adesões a outras organizações de carácter universal e regional (2), as últimas das quais se verificaram em 2002, com o Banco e o Fundo Asiáticos de Desenvolvimento (BAsD e FAsD) e a Coorporação Interamericana de Investimentos (CII), do Grupo BID. A cronologia destas decisões do governo português corresponde, certamente, a prioridades de política externa entretanto definidas e a interesses estratégicos específicos, em particular depois do 25 de Abril, nomeadamente em matéria de cooperação para o desenvolvimento. No caso particular do Banco Europeu de Investimento (BEI), a adesão a este banco decorre, automaticamente, da entrada de Portugal para a então Comunidade Económica Europeia (CEE), constituindo os estatutos do BEI um anexo ao Tratado de Roma.
A participação de Portugal nas organizações financeiras multilaterais Portugal contribui financeiramente para as diversas organizações de que é membro, nomeadamente na qualidade de accionista no caso dos BMD e instituições com o mesmo tipo de estrutura de capital. A dimensão da participação financeira em cada organização determina o número de votos que lhe são atribuídos e, consequentemente, o seu poder de voto nessa organização. Esse poder de voto, em geral, não “actua” sozinho, uma vez que os países estão agrupados nos chamados grupos de voto (internacionalmente “constituencies”), nos quais se torna mais fácil a obtenção de um concerto de posições nos processos de decisão, por forma a que, sempre que possível, a posição de cada grupo represente o somatório dos poderes de voto dos diversos países que o constituem. Embora, em geral e como foi referido, o poder de voto de um país não seja considerado de forma isolada, no que se refere a Portugal, os seus baixos valores aconselham vivamente a definição de uma estratégia clara relativamente aos objectivos de cada participação, potenciando um maior e melhor aproveitamento das nossas capacidades especificas, por forma a que aquelas participações induzam um efeito efectivamente superior à simples correspondência do poder de voto. Por outro lado, os “investimentos” que o nosso país tem vindo e continua a fazer nestas organizações e os compromissos que assume, deverão traduzir, ou pelo menos ser indicativos, dos seus interesses específicos, no quadro das opções e prioridades em termos de política externa. Neste âmbito, é natural que nos interroguemos sobre o valor e significado das nossas participações (enquanto traduzidas pelo poder de voto) nestas organizações, em especial naquelas que actuam nas regiões/países consideradas de interesse estratégico para Portugal e nas que funcionam como organizações âncora (BMD) dos respectivos grupos, já que estas são, de facto, determinantes para definir a representação de cada EM. Assim, se se tiver em conta que os países africanos que falam português continuam a constituir a primeira prioridade da política portuguesa de cooperação para o desenvolvimento, a nossa participação nas organizações do Grupo BAfD merece particular atenção. Se, por um lado, a maior dimensão da nossa contribuição para o FAfD (devendo embora equacionar-se um maior equilíbrio com a do BAfD) traduz certamente a preocupação de contribuir de forma mais expressiva para a organização especialmente vocacionada para o financiamento da maioria dos países africanos, nomeadamente os de língua oficial portuguesa, por outro, a reduzida participação no BAfD deve ser um aspecto a reter, desde logo pelo “silêncio” a que nos pode remeter na organização e pelas consequências em termos da inerente fraca representação que nos permite. Embora o significado das nossas participações não deva ser reduzido à mera “contabilização” do poder de voto, o seu valor é visto como um sinal dos interesses estratégicos que o país tem na respectiva região e confere-lhe uma maior ou menor capacidade de “fazer ouvir a sua voz” e de conseguir criar um ambiente favorável a uma maior intervenção na organização e, consequentemente, a uma maior abertura desta à utilização do “saber-fazer” nacional. O caso particular do Banco Europeu de Investimento (BEI) No quadro deste conjunto de organizações financeiras multilaterais, o BEI é, actualmente, a única em que Portugal intervém na dupla qualidade de EM doador e beneficiário – o BEI é, por excelência, a instituição financeira da União Europeia (UE), com o objectivo primeiro de financiar os respectivos EMs e Portugal é EM desta mesma União. Esta situação não se verifica com qualquer outra das organizações já referidas, onde, actualmente, Portugal intervém na única qualidade de EM doador, uma vez que o seu rendimento per capita e a sua situação geográfica não lhe facultam o acesso aos respectivos financiamentos. No caso das instituições do Grupo do Banco Mundial e até à data da adesão de Portugal à então CEE, em 1986, o nosso país foi também Estado beneficiário, tendo usufruído de diversos empréstimos do BIRD e da IFC. Portugal é actualmente, em termos relativos, um dos maiores beneficiários dos empréstimos do BEI no seio da União Europeia. Até final de 2004, o BEI concedeu a Portugal quase 24 milhões de euros de empréstimos, para diversos sectores de actividade, representando, o “sector das infra-estruturas de base dos transportes”, mais de 50% do total. Por sua vez, o Fundo Europeu de Investimento (FEI) concluiu já um conjunto de operações de garantia a diversas empresas portuguesas, que totaliza hoje um montante de responsabilidades superior a 300 milhões de euros.
Taxas de retorno das participações de Portugal nestas organizações A avaliação, em termos políticos e económicos, do interesse e do beneficio que decorre para Portugal da sua participação financeira nas organizações em causa, em particular naquelas em que participa somente na qualidade de Estado doador, é um trabalho complexo, que implica uma análise criteriosa dos diversos aspectos em jogo, alguns dos quais de difícil avaliação. Entre os aspectos mensuráveis assume particular significado a taxa de retorno dos recursos investidos, quer em participações sociais, quer em qualquer forma de contribuição a fundo perdido. A taxa de retorno efectiva num determinado período é calculada como o rácio entre o montante dos pagamentos já feitos, relativos a contratos ganhos por empresas portuguesas em concursos internacionais referentes a projectos financiados por uma determinada organização ( “procurement” ) e as contribuições já pagas por Portugal (Ministério das Finanças) a essa organização, no mesmo período, seja no âmbito duma subscrição de capital, seja numa contribuição financeira a fundo perdido. Sempre que este rácio for superior a 1, a taxa de retorno é superior a 100%, o que significa que o investimento feito por Portugal é compensado pelo volume de negócios efectivamente concretizado. Importa, no entanto, relevar que, em geral, no numerador do rácio acima indicado figura unicamente a parte do valor do projecto (submetido a concurso internacional) relativa à percentagem financiada pela organização internacional em causa, pelo que o volume financeiro da operação em jogo é em geral superior (de lembrar que este tipo de organizações, por norma, não financia um projecto a 100%) o que significa que a verdadeira taxa de retorno, em termos de efectivo volume de negócio para a empresa ganhadora, poderá também ser maior. Este aspecto não nos pode, no entanto, distrair duma leitura mais atenta dos valores calculados para as taxas de retorno efectivas (3). De facto, verifica-se que, em termos médios, a taxa de retorno efectiva deste grupo de organizações multilaterais (excluindo o BEI) ronda os 190%, situação que, à partida, parece satisfatória. No entanto, uma análise mais detalhada permite verificar que este resultado positivo (taxa global superior a 100%) se deve às altas taxas de retorno obtidas nos Grupos do Banco Mundial, do Banco Interamericano de Desenvolvimento e do Banco Africano de Desenvolvimento, a primeira das quais diminuiu nos últimos anos, devendo-se a relativa ao Grupo BID não a grandes volumes de negócios, mas sim a uma muito reduzida participação financeira nas organizações daquele grupo, com as consequências já atrás referidas; a taxa referente ao Grupo BAfD tem oscilado, nos últimos anos entre valores mais baixos, mas, em geral, positivos. Não deixa também de ser curioso constatar que a organização em que Portugal tem maior poder de voto – o Banco Asiático de Desenvolvimento – seja exactamente aquela em que a taxa de retorno é mais (e muito) reduzida e aquela a que Portugal aderiu mais recentemente. O interesse, a vontade e a capacidade de priorizar e tirar partido destas contribuições, para reforçar a nossa presença e/ou penetrar em mercados/regiões considerados prioritários, implica, necessária e coordenadamente, um esforço acrescido, determinado e criterioso das autoridades portuguesas e um maior empenhamento, capacidade empreendedora e de risco do nosso sector empresarial. A escolha criteriosa e cuidada dos representantes portugueses nas organizações multilaterais e mesmo de outros quadros qualificados, a par com a actuação dos nossos representantes diplomáticos, são aspectos decisivos e já comprovados, para possibilitar e incentivar uma capacidade de intervenção acrescida e credível. Vários períodos da história recente do nosso relacionamento com algumas destas organizações são disso prova bem evidente. Uma diplomacia económica efectivamente actuante não é facto novo, mas talvez não seja muito frequente. Ela pressupõe uma actuação conjunta e coordenada dos referidos quadros técnicos qualificados, com o conhecimento que possuem das organizações, das empresas e dos critérios de avaliação dos projectos e dos diplomatas, com a sua experiência internacional e com a capacidade acrescida de apresentarem nas instâncias e da forma mais adequada as capacidades e potencialidades nacionais.
Informação Complementar A DIPLOMACIA ECONÓMICA E A PARTICIPAÇÃO DE PORTUGAL NAS PRINCIPAIS ORGANIZAÇÕES FINANCEIRAS INTERNACIONAIS Falar da participação de Portugal nas diversas organizações internacionais é, também, falar de diplomacia económica, é falar da defesa dos interesses nacionais e da afirmação de Portugal neste quadro internacional onde estamos inseridos, é falar de uma vertente da nossa intervenção externa, porventura menos conhecida e, talvez mesmo, menos “explorada”. De facto, no que concretamente se refere às organizações financeiras multilaterais – organizações interestatais cuja expressão mais visível é a do conjunto dos Bancos Multilaterais de Desenvolvimento –, se, por um lado, a participação nessas organizações implica o pagamento de significativas contribuições financeiras – como participação social ou contribuição a fundo perdido – por outro e em contrapartida, permite a Portugal e a todos os Estados membros fazer ouvir a sua voz nestes fóruns internacionais, fomentar relações de maior coesão entre grupos de países, colocar capacidade técnica qualificada e “organizada” nos diferentes níveis de decisão, de análise técnica e de apoio operacional das referidas organizações, criar um quadro de relações que possa funcionar como lóbi institucional atento aos interesses nacionais e permite ainda abrir novas perspectivas de negócios aos respectivos sectores empresariais (empresas fornecedoras de bens e serviços) através da possibilidade de participação nos concursos, abertos pelos países beneficiários, que se reportem a programas e/ou projectos por elas financiados. Neste quadro, foi possível a Portugal intervir em muitos projectos internacionais e, assim, adquirir conhecimentos e participar em tecnologias e metodologias que, isoladamente, seriam morosas, dispendiosas e difíceis de conseguir. Em resumo, estamos a falar de um dos aspectos incontornáveis da afirmação de Portugal no mundo.
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