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ESTE ARTIGO CONTÉM DADOS ADICIONAIS As delegações ICEP e API na diplomacia económica Face àquele enquadramento, a promoção externa do comércio, do turismo e do investimento foi sendo assegurada ao longo dos anos pelo ICEP, regra geral a partir da participação em feiras internacionais naquelas áreas e da criação de programas específicos de apoio à internacionalização, como, – só para citar algumas das iniciativas mais recentes –, os programas Mais Quota Internacional e Marcas Portuguesas de Comércio. De permeio surgiram algumas iniciativas que envolveram outras instituições, designadamente o Núcleo Empresarial de Promoção Externa, criado em 2003 a partir de uma parceria entre o ICEP, a Associação Empresarial de Portugal (AEP) e a Associação Industrial Portuguesa (AIP), com o objectivo prioritário de promover o aumento das exportações nacionais. Independentemente dos méritos destas iniciativas, e de outras que o ICEP foi implementando ao longo dos anos, somos regra geral confrontados com a ausência de uma efectiva coordenação com a rede de representações diplomáticas, de que é aliás sintomático o facto de, até 2003, a esmagadora maioria das delegações do ICEP no exterior nem sequer funcionar em embaixadas (trinta e duas, num total de quarenta e nove delegações). Além disso, boa parte das iniciativas são delineadas a nível centralizado (no ICEP Lisboa), resultando normalmente em contactos directos com as empresas, nos quais raramente a vertente diplomática aparece envolvida. Por outro lado, o orçamento do ICEP foi sempre bastante limitado: só por curiosidade, em 2002, o orçamento promocional situou-se em 17,4 milhões de euros, subindo nos dois anos seguintes, para 58,1 e 60,3 milhões de euros, respectivamente. A afectação dos recursos financeiros tem sido claramente direccionada para o turismo e para o comércio e internacionalização, neste último caso sobre o lema recente de “exportar mais e melhor”, cabendo ao investimento internacional uma parcela residual do investimento promocional (4% do total, em 2002), sobretudo após a criação da Associação Portuguesa para o Investimento (API), em finais de 2002. Deste modo, em 2004, o ICEP destinou apenas 90,1 milhares de euros à promoção do investimento internacional em Portugal. Do ponto de vista da organização do ICEP, somos confrontados com alguns dados que nos deixam algo perplexos, designadamente a nível da afectação do pessoal. Deste modo, para além de um número impressionante de quadros estar ausente do Instituto, em situação de licença de vencimento, requisição ou destacamento (em 31 de Dezembro de 2004, eram 32 elementos nesta situação, num total de 713 efectivos), verifica-se que os efectivos no estrangeiro são 240, quando em Portugal o ICEP dispõe de 441 efectivos! Por último, uma palavra sobre a Associação Portuguesa para o Investimento (API), entidade criada em Novembro de 2002, com o objectivo prioritário de promover grandes projectos de investimento, de origem nacional ou externa, em Portugal. Foi, deste modo, desenhada uma “linha de fronteira” entre o ICEP/IAPMEI, o Instituto de Turismo de Portugal (entretanto extinto) e a API, em função da dimensão do projecto (25 milhões de euros) e/ou do investidor (75 milhões de facturação e 40 milhões de orçamento anual). Projectos acima destes patamares passam a ter a API como único interlocutor nacional, representando todas as restantes entidades administrativas envolvidas. O ano de 2004 permite já efectuar um balanço relativamente rigoroso quanto à actividade da API, passada que está a fase de arranque da própria agência. Nesse ano, foram acordados projectos de investimento estrangeiro em Portugal no valor global de 709,4 milhões de euros, que permitiram a criação de cerca de 2400 postos de trabalho. Trata-se de indicadores interessantes, mas que não inviabilizam algumas reflexões de âmbito genérico, e outras mais específicas. Em primeiro lugar, quer do ponto de vista financeiro, quer do ponto de vista operacional, não se vislumbra quais as vantagens de ter uma entidade especificamente orientada para a captação de grandes projectos de investimento. Não poderia o ICEP desempenhar (como fez no passado) esse papel? Não será mais fácil ao staff das embaixadas/delegações do ICEP contactar directamente com o investidor externo, do que deixar essa missão cometida a quem se encontra distante (e não apenas fisicamente) desses mercados? Será mais difícil a um quadro da embaixada/delegação do ICEP com largos anos de vivência, por exemplo, no Japão desenvolver esforços para captar investimentos para Portugal do que afectar essa tarefa a uma organização provavelmente desconhecida pela generalidade dos investidores em causa? É aliás curioso imaginar a operacionalidade do sistema actual, designadamente porque a decisão de investimento, para mais quando envolve mercados externos, é suficientemente complexa e dinâmica para se poder imaginar situações em que o interlocutor começa por ser alguém do ICEP e porque entretanto os montantes inicialmente imaginados aumentaram, teoricamente o interlocutor passaria a ser a API. É óbvio que o bom senso das pessoas envolvidas em todos estes processos permite tornear situações como esta, mas isso não esconde a realidade: o sistema está manifestamente mal organizado e pouco próprio de um país com as características de Portugal.
Outros organismos: a rede de conselheiros para a internacionalização da economia portuguesa e as câmaras de comércio A rede de conselheiros para a internacionalização da economia portuguesa foi criada em 2000, contando actualmente com quarenta e seis conselheiros localizados em dezasseis países. Trata-se de cidadãos nacionais, empresários ou gestores, residentes no estrangeiro que se destacaram na sua área profissional e que são nomeados para estas funções por um período de três anos. A sua missão, desempenhada em estreita colaboração com os delegados do ICEP (1), tem consistido fundamentalmente no aconselhamento dos poderes políticos na elaboração de uma política de internacionalização da economia portuguesa, dando a conhecer oportunidades de negócio para as empresas portuguesas no exterior e, paralelamente, desempenhando uma actividade de lobbying em prol da Marca Portugal. Trata-se de um trabalho de difícil avaliação, nomeadamente quando se pretende quantificar variáveis como as oportunidades para empresas nacionais criadas pelos conselheiros ou mesmo os projectos de investimento no país que resultaram eventualmente de intervenções directas destes agentes. Também é indiscutível o serviço público por eles prestado (que aliás é absolutamente gratuito) e inquestionável o mérito profissional de todos os conselheiros actualmente em funções. No entanto, é curioso observar que metade dos conselheiros exerce a sua função profissional na esfera financeira, nalguns casos em posições algo longínquas do universo alvo para a internacionalização da economia portuguesa. Será esta a estratégia em matéria de internacionalização que se pretende seguir, isto é, privilegiar a expansão para o exterior das nossas empresas financeiras? Que espaço sobra, por exemplo, para a área da distribuição ou para indústrias como os aglomerados? Ou será que estes sectores se anteciparam ao Estado e, sem ajudas dos poderes públicos, percorreram sozinhos o caminho da internacionalização, nalguns casos com sucesso indiscutível, como é o exemplo flagrante da Jerónimo Martins, da Sonae e de tantas outras empresas, algumas até de reduzida dimensão e âmbito quase familiar? É que se a resposta a esta última interrogação for afirmativa, então talvez fosse prudente nomear os presidentes destes grupos como conselheiros para a internacionalização, pese embora o facto de não residirem no exterior... Quanto às câmaras de comércio, estas desempenham um papel similar ao dos conselheiros para a internacionalização, eventualmente mais vocacionado para o nicho das pequenas e médias empresas (PME), na medida em que têm como principais funções o apoio à internacionalização das PME portuguesas, o reforço do comércio bilateral, a captação do investimento directo estrangeiro e a promoção da imagem de Portugal no exterior. Actualmente existem 35 câmaras de comércio, agrupadas na Confederação Mundial dos Empresários das Comunidades Portuguesas, das quais oito no Brasil, no que é aliás uma demonstração de que, também aqui, o mapa da emigração portuguesa teve o seu impacto.
Informação Complementar A DIRECTIVA POLÍTICA PARA A DIPLOMACIA ECONÓMICA Segundo relata o embaixador Calvet de Magalhães, a primeira tentativa de diplomacia económica em Portugal remonta ao início da revolução liberal de 1820, quando “o primeiro ministro dos Negócios Estrangeiros da nova ordem, o notável pensador Silvestre Pinheiro Ferreira, no primeiro relatório que apresentou às Cortes, sustentou a necessidade de os nossos representantes diplomáticos se dedicarem, prioritariamente, à promoção do comércio com as outras nações, indo ao ponto de preconizar que os chefes de missões deveriam deixar de se chamarem embaixadores e ministros, para passarem todos a chamar-se encarregados de negócios”! Mas a intenção acabou por não vingar: “As ideias de Pinheiro Ferreira não frutificaram e, embora os nobres tenham perdido o quase-monopólio da chefia de missões, o espírito do desprezo ou da indiferença pelos assuntos económicos continuou a perdurar em grande parte dos diplomatas portugueses” (José Calvet de Magalhães, “A diplomacia económica em foco” in O mundo em português , nº 41, Fevereiro de 2003). Bem mais tarde, já no ano de 2003, o ambiente diplomático português é sacudido pela orientação do embaixador Martins da Cruz, ministro dos Negócios Estrangeiros do governo de Durão Barroso. Já prenunciada pelo Programa para a Produtividade e Crescimento da Economia aprovado em 17 de Junho do ano anterior, em 6 de Janeiro de 2003 é explicitada a directiva da diplomacia económica num discurso do MNE, sendo mais tarde concretizada através de despachos conjuntos dos ministros dos Negócios Estrangeiros e da Economia. Do ponto de vista orgânico, a principal inovação é a de estabelecer uma dupla tutela para os embaixadores portugueses: eles passam a receber instruções e a responder perante os dois referidos ministros dos estrangeiros e da economia. Em termos funcionais, os embaixadores ficam com a responsabilidade de elaborar anualmente um “plano de negócios” para a sua acção comercial no país onde estão acreditados, plano esse que deve “prever objectivos, sempre que possível quantificados, para as exportações de Portugal para cada país e para as receitas de turismo dele proveniente, bem como as acções a desenvolver para atingir esses objectivos”. Mais ainda, as directivas políticas para a diplomacia passam a utilizar uma terminologia próxima da gestão empresarial: “A sua gestão deve seguir um modelo empresarial com interfaces nas tutelas, nas redes de conselheiros para a internacionalização da economia, câmaras de comércio, associações empresariais, clubes de excelência, pequenas e médias empresas, centros de investigação, de tecnologia e de inovação. Deve produzir planos de actividades em função de mercados prioritários e elaborar o perfil de Portugal mais adequado a cada um deles, adaptando a sua estrutura permanente ao «core business»” (Discurso do ministro Martins da Cruz em 6 de Janeiro de 2003). Na missão do embaixador entram assim novas tarefas: • Coordenar o apoio às empresas portuguesas; Para cumprimento destas novas funções, as representações externas do Estado português tendem a unificar-se, a partir da localização das embaixadas e das delegações do ICEP em espaços comuns. Simultaneamente, os delegados do ICEP serão integrados nas estruturas do MNE na qualidade de Conselheiros Económicos, embora o Ministério da Economia continue a superintender nas actividades comerciais e de promoção turística. No passado, a gíria dos diplomatas portugueses chamava depreciativamente “a mercearia” à direcção geral dos negócios económicos e havia dificuldade em encontrar nos quadros do MNE pessoas habilitadas para essas funções. Noutros países existia uma diferente tradição. Na Inglaterra, por exemplo, um embaixador que se prepara para uma missão no exterior contacta obrigatoriamente as empresas que têm interesses no país de destino, informa-se dos objectivos e das prioridades, acerta iniciativas e estratégias; quando, a meio da carreira, interrompe as missões e regressa à Inglaterra, integra-se em regra no sector privado, mantendo as ligações às realidades sociais. Veremos se, em Portugal, as recentes directivas governamentais conseguem contrariar a verificação já citada: “O espírito do desprezo ou da indiferença pelos assuntos económicos continuou a perdurar em grande parte dos diplomatas portugueses”. 1 Os delegados do ICEP devem prestar a estes conselheiros para a internacionalização toda a informação necessária ao desempenho das suas funções. Curiosamente, apesar da progressiva integração dos delegados do ICEP na esfera de competências dos embaixadores, não parece que algo de semelhante tenha ocorrido com os conselheiros para a internacionalização. * Henrique Morais Licenciado em Economia pelo Instituto Superior de Economia e Gestão (ISEG). Mestre em Economia Internacional pelo ISEG. Docente na UAL e na Universidade do Algarve. Assessor do Banco de Portugal. Membro do Conselho Directivo do Observatório das Relações Exteriores da UAL.
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