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ESTE ARTIGO CONTÉM DADOS ADICIONAIS
O actual processo de ajustamento estrutural pelo qual passa a economia portuguesa tem resultado num aumento acentuado do desemprego. Apesar de este processo se caracterizar pela destruição de postos de trabalho pouco produtivos e pela criação de novos e mais produtivos empregos, em períodos de forte reafectação do emprego entre sectores pode observar-se uma maior desadequação das competências dos trabalhadores às necessidades das empresas, com a consequente subida do desemprego. Face a este incessante processo de destruição e criação de emprego, que papel podem ter as políticas activas e passivas do mercado de trabalho para potenciar o que de positivo e saudável existe nesse processo? A estas políticas esta destinado um importante papel, que não só agiliza o processo de transição, como mitiga os custos individuais e sociais do desemprego. É, contudo, necessário assegurar uma boa afectação dos fundos já hoje dispendidos e adequar o actual quadro legislativo para que Portugal seja uma economia moderna e livre de preconceitos inibidores do crescimento económico.
Políticas passivas do mercado de trabalho O sistema de subsídio de desemprego é o principal instrumento das políticas passivas do mercado de trabalho. O sistema funciona como um seguro que é financiado pelas contribuições dos trabalhadores e das empresas para a Segurança Social. Mais tarde, em períodos adversos no mercado de trabalho, aqueles que perdem o emprego têm garantido o pagamento de um rendimento de substituição. Na linguagem dos economistas, o seguro permite aos agentes alisar o seu padrão de consumo entre os diferentes estados (emprego-desemprego) no mercado de trabalho. Este alisamento é tanto mais valorizado quanto maior for a preferência dos indivíduos por um padrão de rendimento estável e que minimize as consequências que decorrem de choques imprevisíveis. Contudo, como qualquer outro sistema de seguro, o subsídio de desemprego introduz um problema de risco moral: ao garantir um rendimento nas situações sem emprego pode tornar os trabalhadores menos receosos dessas situações e aumentar a ocorrência e a duração do desemprego de forma desnecessária. O processo é semelhante a outras formas de seguro. Por exemplo, no caso do seguro automóvel a transmissão para a empresa seguradora do custo com acidentes resulta em conduções menos cuidadosas. Para além deste problema, o subsídio de desemprego diminui o custo do lazer (tornando-o mais atractivo) e aumenta as exigências salariais dos desempregados. Assim, um efeito imediato do subsídio é o de tornar mais difícil que estes encontrem um emprego com um salário que satisfaça essas exigências. Não se pense, contudo, que este aumento é sempre indesejável. De facto, o rendimento de substituição proporcionado pelo subsídio de desemprego permite aos desempregados esperar pelo “melhor” emprego. Um bom sistema de subsídio de desemprego procura o equilíbrio entre estes efeitos antagónicos. Na prática, para que lado pende a balança dos sistemas de apoio ao desemprego? A evidência obtida através da análise do comportamento de indivíduos no mercado de trabalho aponta no sentido de um aumento significativo da duração do desemprego subsidiado em resposta a aumentos na sua generosidade. Ainda assim, nalguns casos, a maior generosidade está também associada a melhores empregos – mais estáveis e/ou com melhores salários. Os sistemas de subsídio de desemprego existentes na generalidade dos países tentam ajustar-se a estes objectivos contraditórios. Em Portugal, o sistema foi revisto diversas vezes desde a sua criação, sempre no sentido de aumentar os diferentes graus de generosidade. Em 2007, entraram em vigor novas regras. Um trabalhador é elegível para receber subsídio de desemprego se no período de 24 meses anteriores à perda de emprego tem 15 meses de registo de remunerações. Em períodos de desemprego, a generosidade financeira do sistema varia entre 100 por cento do rendimento auferido no período anterior ao desemprego e 3 salários mínimos, situando-se em média nos 65 por cento do rendimento anterior. A duração das prestações depende da idade no momento do desemprego e do número de anos com registo de remunerações, variando entre 270 dias e 3 anos e 2 meses, com as durações maiores a serem concedidas aos trabalhadores mais velhos e com períodos de contribuições mais longos. Em Julho de 1999, a duração das prestações foi alargada para alguns grupos etários. O gráfico na página seguinte ilustra a duração máxima do período de atribuição por grupo etário antes e depois de Julho de 1999, bem como as durações médias observadas nos dois períodos. Há claramente uma relação positiva entre a generosidade e a duração observada. Esta relação é ainda mais óbvia se considerarmos os períodos antes e depois da reforma para cada um dos grupos etários. Note-se que a reforma não alterou o período de duração das prestações para os indivíduos com idades compreendidas entre 25 e 29 ou 35 e 39 e que curiosamente a duração média do desemprego destes indivíduos se manteve inalterada. Contudo, em resposta ao aumento do período de atribuição do subsídio, todos os restantes grupos etários aumentaram substancialmente a permanência no desemprego. Ainda na sequência desta reforma, mostra-se que foram os indivíduos com rendimentos médios mais elevados os que mais beneficiaram com a extensão do subsídio, subvertendo a lógica de construção do sistema que visa proteger aqueles que têm mais dificuldades em manter os níveis de consumo enquanto desempregados (ver Centeno e Novo, 2007). Na componente financeira, a generosidade do sistema em Portugal está entre as mais elevadas dos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE). Para um casal sem filhos com rendimento médio, o nível de benefícios após impostos representa 88 por cento do nível de rendimento líquido anterior. Portugal é apenas ultrapassado pela Suécia e Luxemburgo, que registam um valor de 89 por cento. A excessiva generosidade do sistema gera fortes desincentivos ao trabalho dado que os ganhos monetários associados ao trabalho são pequenos. Face ao actual regime do subsídio de desemprego em Portugal, há duas áreas de intervenção que sobressaem como prioritárias. Em primeiro lugar, à semelhança do que já acontece com o montante do subsídio, é importante tornar a duração das prestações uma função regressiva do rendimento anterior. Dessa forma o sistema atingiria melhor um dos seus principais objectivos – alisar o nível de consumo nas transições entre empregos e permitir procurar melhores empregos, em particular para aqueles que têm maior dificuldade em autofinanciar os períodos de procura de emprego. A segunda área de intervenção é a do montante dos benefícios. As palavras não são nossas, mas não podiam ser mais claras: é preciso tornar o trabalho compensador. Nesta área é particularmente relevante a interacção com o sistema fiscal. As distorções introduzidas pelo sistema fiscal amplificam o impacto dos subsídios, tornando o lazer ainda mais compensador. A não tributação dos benefícios e a excessiva carga fiscal do rendimento do trabalho tornam pequena a diferença entre o valor do trabalho e do lazer subsidiado. Numa economia dinâmica, em que a destruição e criação de emprego são fundamentais para o aumento da produtividade, é importante disponibilizar um sistema de protecção entre empregos que facilite essas transições. Mas não é menos importante garantir que esse sistema minimize os incentivos à manutenção prolongada no desemprego. Os elevados níveis de desemprego de longa duração em Portugal não são seguramente alheios à excessiva generosidade do sistema de subsídios vigente. Políticas activas do mercado de trabalho As políticas activas do mercado de trabalho visam promover uma mais rápida e eficiente transição do desemprego para o emprego, através da adequação das características da população activa às necessidades da procura por parte das empresas e do aumento da eficiência com que os trabalhadores procuram novos empregos. Estas políticas incidem principalmente na formação, subsídios à criação de emprego e actuação dos serviços públicos de emprego no apoio à procura de emprego, mas incluem também todas as outras formas de intervenção que directamente promovem o emprego. Em parte, são um complemento às políticas passivas, mitigando os efeitos indesejáveis do prolongamento do desemprego que estas geram. Apesar da sua diversidade é possível identificar quatro tipos principais de políticas activas do mercado de trabalho. 1) Serviços públicos de emprego – medidas de apoio à procura de emprego. Estas unidades governamentais prestam sobretudo serviços de assistência na procura de emprego, podendo ir do simples disponibilizar de chamadas grátis para contactar as empresas que listaram empregos, passando pela ajuda na elaboração de currículos, estratégias personalizadas de procura de emprego e definição de formação adequada a cada desempregado. Em Portugal, um instrumento fundamental na intervenção dos Centros de Emprego é a constituição, conjuntamente com o desempregado, de um Plano Pessoal de Emprego, que tem como objectivo definir e estruturar as acções que visam a sua integração no mercado de trabalho. 2) Formação profissional. Inclui formação geral e específica disponibilizada dentro ou fora da empresa. Os políticos tendem a ver a formação como a melhor arma para promover a empregabilidade e assim baixar o desemprego. Na verdade a formação é na maior parte das vezes efectuada para indivíduos que à partida já tinham uma maior propensão para a aprendizagem ou que são seleccionados pelas empresas por serem os seus melhores trabalhadores. Desta forma, os beneficiários da formação poderão estar entre os menos susceptíveis de experimentar situações difíceis de desemprego, o que limita o seu impacto. 3) Medidas de emprego para os jovens. Estes programas destinam-se a preencher as lacunas de uma educação formal incompleta, mas pouco se distinguem da formação em geral, podendo ser vistos com uma alternativa à educação em sala de aula. Os aprendizes são o exemplo mais comum. Estas medidas acabam assim por funcionar como uma forma de subsidiar a criação de emprego. 4) Subsídio ao emprego. São transferências de dinheiro público para garantir a contratação de determinados grupos de indivíduos julgados em desvantagem no mercado de trabalho. Podem tomar diferentes formas: redução na componente fiscal (menores contribuições sociais), emprego público de carácter temporário ou subsídios à criação de emprego próprio. A maioria dos países da OCDE faz investimentos substanciais nestes programas, entre 0,5 e 2 por cento do PIB, tornando premente medir a sua eficiência. A evidência internacional aponta para efeitos diminutos ou nulos da formação na empregabilidade dos indivíduos e os melhores resultados estão associados às medidas que incluem subsídios directos à criação de emprego. As restantes formas de ajuda na transição para o emprego são avaliadas negativamente, sugerindo a sua eliminação ou pelo menos um corte substancial na sua dimensão (custos). E que avaliação pode ser feita para Portugal? Infelizmente, os exercícios de avaliação para Portugal são escassos. Uma excepção é a avaliação de duas iniciativas, que agrupam novas metodologias de apoio à procura de emprego, introduzidas a partir de 1998 e implementadas em todos os Centros de Emprego nacionais. Estas iniciativas foram designadas REAGE, para desempregados com mais de 25 anos e mais de 6 meses de desemprego, e INSERJOVEM, para jovens com menos de 25 anos e mais de 3 meses de desemprego. A avaliação feita do conjunto de medidas incluídas nestas iniciativas demonstra um impacto limitado na redução da duração do desemprego, que atingiu, no máximo, meio mês. Esta evidência está em linha com a existente para outros países europeus, por exemplo Suécia e Reino Unido, que implementaram iniciativas muito semelhantes à portuguesa (ver Centeno e Novo, 2006). No processo de criação e destruição de emprego, as políticas activas de emprego desempenham um importante papel. Normalmente, associado à perda de emprego está um processo de perda de capital humano que se pode acentuar com o aumento da duração do desemprego. O papel das políticas activas é o de alargar o conjunto de oportunidades de emprego dos desempregados, permitindo que eles ajustem as suas características produtivas, por exemplo através da formação, às novas exigências do mercado de trabalho, ou simplesmente melhorando os mecanismos que põem em contacto os potenciais empregadores e os desempregados. Na maioria dos países as actuais políticas falham, contudo, este objectivo devido ao carácter demasiado abrangente com que são implementadas e à falta de fiscalização. É necessário canalizar os esforços financeiros e de aplicação a grupos de indivíduos com especiais dificuldades de inserção no mercado de trabalho. O resultado esperado de uma aplicação adequada destas políticas será o de um aumento do emprego, com o impacto nos salários a depender do efeito relativo que as medidas tiverem sobre a oferta e procura de trabalho.
* Mário Centeno Doutor em Economia pela Harvard University – EUA. Desempenha funções de Director-Adjunto no Departamento de Estudos Económicos do Banco de Portugal. Os seus interesses de investigação científica concentram-se no mercado de trabalho e na microeconometria, tendo, nessas áreas, publicações em revistas científicas internacionais.
** Álvaro Novo Doutor em economia pela University of Illinois, Urbana-Champaign – EUA. Economista no Departamento de Estudos Económicos do Banco de Portugal. Os seus interesses de investigação científica concentram-se no mercado de trabalho e na microeconometria, tendo, nessas áreas, publicações em revistas científicas internacionais. Referências bibliográficas CENTENO, Mário; NOVO, Álvaro A., 2007 – “Identifying unemployment insurance income effects with a quasi-natural experiment”. Banco de Portugal, Working Paper 10/2007. CENTENO, Mário; NOVO, Álvaro A., 2006 – “Avaliação do impacto de um programa de apoio à procura de emprego “, 2006. Boletim Económico do Verão, Banco de Portugal, p. 85-96.Dados adicionais Gráficos / Tabelas / Imagens / Infografia / Mapas (clique nos links disponíveis)
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