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Sem rearmamento europeu não há PESC?

Luís Tomé *

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Qualquer reflexão sobre a Política Europeia de Segurança e Defesa (PESD) nos remete para um tremendo paradoxo: de todas as áreas da política externa e de todas as prerrogativas dos Estados, a política de segurança e defesa é, sem dúvida, a que mais dificilmente se presta a um enfoque comum europeu; porém, é precisamente nesta área que a UE tem realizado os progressos mais espectaculares dos últimos anos. Também somos obrigados a assumir uma evidência: as melhores capacidades do mundo de nada servem se faltar vontade política; mas havendo vontade política, ambições e objectivos de nada servem sem as capacidades necessárias para os implementar. Assim, pode desenvolver-se eficazmente uma Política Externa e uma Política de Segurança e Defesa da UE sem rearmamento europeu?

 

Desenvolvimentos espectaculares da PESD

Entre 1999 – ano em que lançou e começou a implementar a PESD – e os dias de hoje, a União fez progressos assinaláveis: estabeleceu as suas competências em matéria de segurança e defesa nos tratados; montou as suas estruturas políticas e militares de análise, decisão e realização de operações: Comité Político e de Segurança, Comité Militar, Staff Militar, Agência Europeia de Defesa, Estado Maior, Célula de Planificação, Centro de Situação, Battlegroups (“agrupamentos tácticos”), etc; aprovou a Estratégia Europeia de Segurança e a Estratégia Contra a Proliferação de Armas de Destruição Massiva; implementou as suas primeiras operações (nos Balcãs – Bósnia-Herzegovina e Macedónia), manifestando aptidões para diferentes tipos de missões (policiais, militares, “ rule of law ”) e expandindo rapidamente o seu âmbito geográfico (até à RD Congo, Geórgia ou Iraque); evoluiu de uma matriz original essencialmente em torno da projecção para lhe associar uma crescente envolvente de protecção (combate ao terrorismo e cláusula de assistência mútua incluída no Tratado Constitucional); os Estados-membros afectaram meios à PESD e fixaram objectivos para harmonização e melhoramento de capacidades, tanto militares como policiais; incentivou a reorganização do mercado europeu de armamentos; desenvolveu a gestão civil de crises; implementou um Mecanismo de Reacção Rápida; fez o seus primeiros exercícios militares no âmbito PESD; acordou os termos da cooperação com a NATO (processo Berlim plus ) e institucionalizou a colaboração com as Nações Unidas para a promoção da paz e gestão de crises; enfim, a UE passou da retórica à prática em matéria de segurança e defesa!

Vários factores justificam tais progressos. No fundo, para citar o Secretário-Geral/Alto Representante para a PESC, Javier Solana, de mera “pretensão” a PESD converteu-se numa “necessidade” para todos, em virtude da acumulação de crises e conflitos, da emergência de novas ameaças, da aceleração do processo de globalização, da urgência em reforçar o pilar europeu da Aliança, da dinâmica de integração política europeia. Ou seja, o desenvolvimento da Política Externa e de Segurança Comum (PESC), bem como a defesa dos valores e dos interesses da União estariam mais comprometidos sem um “braço armado” e autónomo da UE.

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Dilemas estruturais da PESD

Não obstante aquelas evoluções, acumulam--se uma série de “bloqueios” e de limitações no domínio da defesa que, por serem difíceis de ultrapassar e impossíveis de contornar, fazem com que a União e os Estados-membros se confrontem sistematicamente com os mesmos dilemas. A lista é extensa e inclui: o aumento do número de Membros; as divergências políticas entre Estados; o déficit de capacidades militares; a difícil equação entre “autonomia” e complementaridade; as diferentes percepções sobre a prioridade de áreas estratégicas, nomeadamente entre o Leste (Ucrânia, Bielorrússia, Rússia, Cáucaso) e o Sul (Mediterrâneo, Médio Oriente, África Subsaariana); dúvidas em torno da legitimidade colectiva e da eficácia das decisões; fragmentação de recursos por uma grande variedade de políticas e actividades; ambições ambíguas da União sobre o seu papel no mundo, a amplitude do seu tipo de operações ou o alcance geográfico das suas missões militares; etc.

É verdade que estas limitações sempre acompanharam todas as transformações da defesa europeia. Ainda assim, elas podem ser condensadas em dois dilemas estruturais que se revelam insuperáveis. Por um lado, o peso das soberanias nacionais. A UE continua a ser uma soma de nações soberanas que querem continuar a sê-lo e que, embora tenham vindo a ceder e a partilhar muitas das suas competências nos mais variados domínios, continuam a oferecer grande resistência em matéria de política externa e, sobretudo, da defesa. O maior sintoma disso mesmo é o modo de decisão para os assuntos PESC/PESD que se rege pela regra quase universal da unanimidade. Entre o respeito das soberanias nacionais e a eficácia colectiva, o dilema é tremendo. Evidentemente, isto tem reflexos directos sobre as outras limitações e, muito particularmente, sobre a tal “vontade política”.

 

Capacidades militares

O outro dilema estrutural incide sobre as “capacidades”. A questão reside na difícil equação objectivos versus capacidades: a concretização dos primeiros implica que se desenvolvam as segundas; mas as capacidades a desenvolver dependem também dos objectivos fixados. Para tentar avançar neste dilema, a partir das capacidades de que já dispunha, a UE fixou Objectivos Globais (“ Headline Goal de Helsínquia”, de Dezembro de 1999 e, posteriormente, o “ Headline Goal 2010”, de Maio de 2004) que conduziram às conferências de geração de forças, identificaram as áreas em que seria necessário aumentar as capacidades existentes, e estabeleceram planos de acção para atenuar os défices. Seis anos depois, a conclusão é de que muito se fez mas muito há ainda para fazer – se a União quiser, de facto, como afirma, suprir riscos numa gama superior de escalada e intensidade das operações e dispor de forças mais flexíveis, mais bem equipadas, com maior grau de prontidão, capazes de desempenhar um leque mais variado de missões numa maior diferenciação de cenários. A recente formação dos Battlegroups (“agrupamentos tácticos”) insere-se nesse espírito, mas é a própria União a reconhecer a necessidade de melhorar, prioritariamente, nos domínios da mobilidade, apoio logístico, efectividade de combate, intelligence , comando, controlo, comunicações, vigilância e reconhecimento.

 

Militarização da UE para fortalecer a PESC?

Partindo do pressuposto de que quanto maiores forem as capacidades, maiores serão igualmente as possibilidades de concretização dos objectivos, então o alcance da PESC está naturalmente associado às capacidades militares europeias: quanto maiores estas forem, maior poderá ser o contributo da União na promoção e manutenção da paz, gestão de crises e prevenção de conflitos, combate ao terrorismo e à proliferação de ADM ou, em última análise, mais vastos serão os instrumentos ao dispor na defesa dos seus valores e interesses.

Significa isto que a UE deve avançar definitivamente no sentido da remilitarização para dispor de uma PESC mais eficaz? Não. Devem melhorar-se e aumentar-se as capacidades militares, mas a PESD não foi e não pode ser concebida como sinónimo de militarização da construção europeia. A política de segurança e defesa é um mecanismo suplementar, embora essencial, de promoção da UE como um protagonista político e estratégico global. É pela mobilização de todos os recursos disponíveis – económicos, comerciais, humanitários, diplomáticos e, naturalmente, militares – que a União afirma a sua PESC e actua mais eficazmente sobre todo o conjunto das relações internacionais.

Há certamente muito para fazer no domínio da melhoria das capacidades, da coordenação e da complementaridade, quer no quadro da União, quer no quadro da Aliança Atlântica. Também é certo que a UE tem acentuado mais a tónica da sua “autonomia” em sede de decisão do que o reforço de capacidades. Mas o que hipoteca a eficácia colectiva da União são mais as divergências entre os Estados-membros na defesa dos seus interesses nacionais do que a ausência de capacidades militares. Do que necessita a UE, portanto, é de recursos adicionais mas, acima de tudo, de uma vontade firme para decidir uma política, fixar os objectivos comuns e garantir que todos trabalhem juntos para a sua implementação. Por isso, a União e os Estados-membros também não podem afirmar objectivos irrealistas sem sustentação nas capacidades de que dispõem e que podem vir a ferir a credibilidade externa da UE ou a ter efeitos indesejáveis na construção europeia. Parafraseando Lorde Keynes, talvez o maior desafio « não resida nas ideias antigas mas sim em escapar das novas ».

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Informação Complementar

OS COMPROMISSOS SOBRE OS BATTLEGROUPS ("AGRUPAMENTOS TÁCTICOS")

Na Declaração sobre Capacidades Militares Europeias (Conselho Europeu de 22.11.2004), com o objectivo de superar a inexistência de forças especiais de alta mobilidade, os Estados-membros ofereceram contribuições para a formação de 13 battlegroups (“agrupamentos tácticos”) enquanto parte integrante da Resposta Rápida (ver lista). Alguns Estados-membros disponibilizaram, depois, capacidades específicas de apoio (ver tabela). Os battlegroups são unidades integradas por 1.500 homens, com os elementos de apoio adequados, e preparadas para ser empregues no prazo de 15 dias, sendo capazes de realizar operações de alta intensidade autónomas ou como destacamentos avançados para operações de maior envergadura. O que se pretende é estabelecer dois ou três battlegroups em 2005 e os restantes até 2007.

 

OS BATTLEGROUPS DA UE

País/Países Contribuintes para as formações de Battlegroups

1. França
2. Itália
3. Espanha
4. Reino Unido
5. França, Alemanha, Bélgica, Luxemburgo e, possivelmente, Espanha
6. França e Bélgica
7. Alemanha, Holanda e Finlândia
8. Alemanha, Áustria e República Checa
9. Itália, Hungria e Eslovénia
10. Itália, Espanha, Grécia e Portugal
11. Polónia, Alemanha, Eslováquia, Letónia e Lituânia
12. Suécia, Finlândia e Noruega enquanto país terceiro
13. Reino Unido e Holanda

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* Luís Tomé

Licenciado em Relações Internacionais pela UAL. Mestre em Estratégia pelo ISCSP. Doutorando em Relações Internacionais na Universidade de Coimbra. Professor na UAL. Investigador e Membro do Conselho Directivo do Observatório de Relações Exteriores.

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Dados adicionais
Gráficos / Tabelas / Imagens / Infografia / Mapas
(clique nos links disponíveis)

Link em nova janela Capacidades específicas oferecidas em apoio aos Battlegroups da UE

Link em nova janela Despesas com a defesa na União Europeia

Link em nova janela Cooperação sobre armamentos na Europa em que Portugal participa

Link em nova janela Cooperação militar entre Estados-membros em tempo de paz

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