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Nova diplomacia económica comparada: o caso da Espanha

Sérgio Nunes *



A Espanha tem tentado balizar o seu posicionamento face ao exterior enquadrado por três grandes preocupações: a definição institucional entre os países mais representativos do mundo desenvolvido, a tomada de posições que lhe permita aceder às políticas redistributivas da UE e sincronizar a política externa europeia com as necessidades específicas espanholas face às suas relações mediterrâneas e com os países ibero-americanos.

Actualmente, enquanto consolida o seu papel na União Europeia (UE), nomeadamente nas questões do alargamento, da adesão da Turquia, na luta contra o terrorismo e na manutenção da paz, os interesses económicos e políticos espanhóis reorientam-se com grande determinação para a América Latina. A Espanha tem levado a cabo um conjunto de investimentos empresariais nos países da América Latina, o que demonstra a aposta estratégica nestes mercados (a Espanha é o segundo maior investidor internacional a seguir aos EUA). Em 1996, os investimentos empresariais espanhóis representavam 28,8% do total de investimentos, contra 52,3% daqueles efectuados na UE. Em 1999, apenas 28% dos investimentos foram efectuados nos países da UE, contra 63,1% nos países da América Latina. Para esta inversão estratégica nos investimentos comerciais espanhóis muito contribuiu as transformações levadas a cabo pelos diversos países da região, nomeadamente em termos do seu forte movimento de abertura ao exterior, acompanhado por um conjunto de reformas estruturais (progressiva liberalização de mercados de produtos, serviços e capitais, implementação do conceito de concorrência e aplicação de regras de mercado,...) que tem vindo a permitir alguma estabilidade macro económica e a consolidação democrática da generalidade dos países da região.

Existem também algumas “vantagens comparativas” que têm facilitado o aprofundamento das relações económicas e comerciais espanholas toda esta região. Em primeiro lugar, a língua, a cultura e a história que ligam a Espanha a esta região económica. Este factor tem facilitado o desenvolvimento privilegiado de relações comerciais e ajudado a criar plataformas de entendimento a nível político e económico. Por outro lado, a “década perdida” dos anos 80 não foi completamente desaproveitada pela Espanha. Enquanto a maioria dos investimentos procuravam rentabilidades mais elevadas noutras zonas do globo, os agentes económicos espanhóis nunca deixaram de investir na região, sendo, inclusivamente, os primeiros a voltar a acreditar nas potencialidades de crescimento económico da região (podem referir-se os investimentos no sector energético, bancário e das telecomunicações). Uma terceira razão prende-se com as participações espanholas no processo de privatização de sectores estratégicos levados a cabo na América Latina. Esta presença tem sido vista na região como sinal de sustentabilidade dos investimentos e de crença na evolução positiva da viabilidade económica destes países, afastando o receio de se estar na presença de capitais meramente especulativos que se deslocalizarão ao mínimo sinal de turbulência. Se a estas razões se juntar o potencial de crescimento da América Latina, que se estima superior ao da Europa, e o tamanho do mercado, estão encontrados os principais factores na origem dos investimentos efectuados nesta zona do globo.

Para além desta prioridade estratégica, existem interesses na região do Magrebe, Mediterrâneo e Médio Oriente – numa tentativa de impulsionar a presença das PME's espanholas, as exportações e o investimento externo, nomeadamente em Marrocos, Egipto, Turquia e Irão. Também se estão a desenvolver esforços significativos como forma de chegar ao leste europeu e à Europa Central, tentando aproveitar as oportunidades do processo de alargamento da UE (Polónia, Hungria, República Checa, Eslovénia, Roménia e Bulgária).

A imagem exterior de Espanha ao serviço da economia

Uma das apostas estratégicas das autoridades espanholas para penetrar nos mercados externos prende-se com a reconstrução da sua imagem, enquanto objectivo instrumental favorável à internacionalização económica. A imagem externa de qualquer país decorre naturalmente da natureza do sistema político que o estrutura. Nas últimas três décadas a imagem espanhola foi fundada na transição da ditadura franquista para um sistema político democrático e aberto ao exterior. Actualmente, a Espanha goza de uma imagem institucional internacional associada a um povo dinâmico, moderno, aberto ao exterior e economicamente agressivo. Mais, faz parte da sua política de promoção comercial, vender os produtos espanhóis no exterior usando a imagem de país moderno e respeitador das liberdades e garantias de cidadãos e empresas.

Contudo, existem outras componentes fulcrais da imagem exterior que necessitam de um trabalho mais profundo e cujo tempo de maturação é certamente superior ao que decorre de factores já existentes e reconhecidos (imagem de liberdade económica e democrática). Enquanto, por exemplo, a Alemanha tem uma imagem positiva e os seus produtos são vistos como inovadores, caros e de alta qualidade, as investigações sobre a Espanha ainda mostram uma imagem ligada a produtos tecnologicamente pobres, pouco fiáveis, de pouco valor acrescentado e com pouca massa crítica nas marcas de influência mundial. Esta é uma situação que decerto não contribui de forma positiva para a exploração do potencial da economia espanhola. Há uma série de factores que são vistos como inibidores do completo aproveitamento das potencialidades referidas, desde a fraca incorporação de alta tecnologia nos produtos comercializados até à falta de apoio institucional.

Cientes desta problemática e da relação entre imagem-país, Marca Espanha e efeitos multiplicadores no processo de internacionalização económico espanhol, têm sido desenvolvidos esforços para coordenar as diversas acções públicas e privadas sobre a “marca espanhola”. As autoridades estão comprometidas na construção da marca “made in Spain” de modo a tornar mais fácil a internacionalização dos produtos e das empresas espanholas. Refira-se, por exemplo, o trabalho que está a ser desenvolvido pelo Instituto do Comércio Externo Espanhol (ICEX), o Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos, o Foro de Marcas Renombradas Españolas e a Asociación de Directivos de Comunicación, contando com o apoio do Ministério dos Assuntos Exteriores e da Cooperação (MAEC). Esta iniciativa tem como principal objectivo não desperdiçar esforços e recursos na construção e difusão da mensagem a transmitir sobre a imagem espanhola. Pretende-se que o exterior seja capaz de associar aos produtos espanhóis características de modernidade, criação artística, dinamismo e potencial económico e cultural. A novidade desta iniciativa prende-se com o facto de se reconhecer explicitamente que os esforços a desenvolver transcendem o simples escopo do marketing comercial e territorial e passam a fazer parte integrante das questões de Estado, significando o directo envolvimento político do sector público no tratamento desta questão.

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Arquitectura da diplomacia económica espanhola

A Espanha atravessa desde inícios de 2004 uma fase de transição na organização da sua política externa e nos instrumentos capazes de a efectivar. As autoridades espanholas estão comprometidas com a reforma do seu serviço externo, face aos novos contextos globais e regionais e ao papel cimeiro que a Espanha pretende desempenhar no seu seio. A reformulação do serviço externo espanhol passa por três vectores privilegiados de actuação. Em primeiro lugar, o retorno e o aprofundamento a uma diplomacia dialogante, de consensos, respeitadora e comprometida com o direito internacional. Em segundo lugar, a aproximação da diplomacia à cidadania. Neste âmbito, as autoridades espanholas pretendem melhorar o trabalho nos seus consulados, aprofundando contactos locais e diversificando algumas das suas acções tradicionais. Por último, face ao papel que a Espanha desempenha na esfera mundial, da diversidade de palcos em que está envolvida e da natureza do cada vez maior número de interesses afectos a cada país, é a própria alteração no perfil de formação dos diplomatas que está em causa. São necessárias novas competências e uma formação mais diversificada, com o objectivo explícito de apoiar a internacionalização da empresa espanhola.

A fusão, que muitos países já iniciaram, entre o corpo diplomático e os técnicos comerciais do Estado ainda não foi abordada com a profundidade capaz de fazer emergir essa solução específica para a organização da nova diplomacia económica espanhola, sem que isso signifique, contudo, que esta via demonstre ser menos efectiva.

A arquitectura do modelo de diplomacia económica espanhola caracteriza-se pela pouca integração entre a componente económica do Ministério dos Assuntos Exteriores e de Cooperação (MAEC) e a componente comercial dos dois outros ministérios com competências na promoção e internacionalização da economia – Ministério da Economia e da Fazenda (MEF) e Ministério da Indústria, Turismo e Comércio (MITC). O primeiro tem como competências a planificação e a execução da política externa do Estado. Para levar a cabo esta tarefa, tem na sua dependência a Agência de Cooperação Internacional Espanhola e o Instituto Cervantes, responsável pela difusão da língua e da cultura espanhola e três secretarias de Estado e uma subsecretaria. As preocupações desta estrutura passam pela planificação e execução de políticas no âmbito da UE, dos países da América Latina e outras regiões do globo, política de segurança, defesa e desarmamento, Nações Unidas, acordos bilaterais, relações económicas internacionais, política de direitos humanos, operações de manutenção da paz e de coordenação dos consulados em matéria de assistência aos espanhóis no estrangeiro e questões de imigração e asilo político. A Escola Diplomática está também na dependência deste ministério, nomeadamente da subsecretaria dos Assuntos Exteriores e de Cooperação.

O MEF assume competências específicas no âmbito dos financiamentos internacionais de apoio e de internacionalização das empresas espanholas, nomeadamente das pequenas e médias empresas. Refira-se, a título de exemplo, o Plano de Internacionalização da Economia Espanhola, onde está explicitada a estratégia para o exterior para a presente legislatura. O objectivo deste documento tem uma dupla natureza; por um lado, aumentar a presença empresarial no estrangeiro e, por outro, contribuir para melhorar a imagem de Espanha no exterior como um país moderno, avançado tecnologicamente e de elevado potencial turístico e cultural.

É no MITC que está concentrada a componente fundamental da política comercial (objectivos de internacionalização, principais mercados, potenciais sectores e instrumentos comerciais) nomeadamente na Secretaria de Estado de Turismo e Comércio. Esta Secretaria tem dois órgãos fundamentais da política comercial externa – a Secretaria Geral de Comércio Exterior (que tutela a Direcção Geral de Comércio e Investimentos) e a Direcção Geral de Política Comercial. O vector de operacionalização destas estruturas é corporizado pelo Instituto de Comércio Externo Espanhol (ICEX). Este organismo presta serviços a empresas espanholas e tem a sua actuação presentemente concentrada nos seguintes objectivos: aumentar a base exportadora da economia espanhola – está em vigor o Programa de Iniciação à Promoção Exterior (PIPE 2000), executado conjuntamente com as Câmaras de Comércio, as Comunidades Autónomas e a União Europeia; diversificação dos mercados de exportação – há uma tentativa de definir novos mercados como sejam os da Ásia e Pacífico e dos novos países de alargamento; diversificação dos produtos de exportação – face à elevada concentração das exportações espanholas pretende-se estimular novas apostas na área da consultadoria, infra-estruturas, moda, engenharia, ambiente e tecnologias de informação e comunicação; presença estável de empresas no exterior – está a ser desenvolvido um plano de implantação no exterior e um outro de apoio às marcas espanholas; e melhorar a imagem externa da Espanha – estão a ser promovidas mais de 1300 acções de promoção e desenvolvimento de actividades pelo mundo inteiro (jornadas e seminários informativos).

É também no âmbito do MITC que têm sido levadas a cabo algumas iniciativas conjuntas com organizações empresariais, onde se destaca o acordo entre este ministério e a Confederação Espanhola de Organizações Empresariais, consubstanciado no desenvolvimento conjunto de um Plano Integral de Desenvolvimento de Mercados (PIDM), que tem o primeiro semestre de 2005 como horizonte temporal para o seu arranque. Este plano tem como pano de fundo o reconhecimento da necessidade de maior coordenação entre estes dois organismos, como forma de aumentar a eficácia das suas intervenções. Tem como objectivos o aproveitamento do crescimento económico que se verifica em algumas zonas do globo, promover a diversificação de mercados (sem descurar a estabilidade dos mercados tradicionais) e aumentar o comércio e os investimentos externos em novos sectores de actividade.

O papel da diplomacia económica no futuro: aspectos conclusivos

Desde cedo que as autoridades políticas espanholas procuraram criar um clima político favorável ao investimento económico no exterior. Existe um elo directo, explícito e reconhecido (por associações, empresários e agentes governamentais) da relação entre diplomacia e mais-valias comerciais dos agentes económicos em geral. E dentro desta acção diplomática cresce progressivamente a certeza do papel fundamental que desempenha a diplomacia económica nas acções exteriores do Estado. A diplomacia económica espanhola está consciente da importância empresarial e investidora no exterior, até como forma de adquirir peso político específico nas negociações internacionais. É nesta simbiose efectivamente operacionalizada que se tem fundado a diplomacia económica espanhola e o sucesso da sua internacionalização.

Na elaboração dos futuros critérios de representação diplomática não podem deixar de ser devidamente ponderados a presença económica e comercial nos espaços em questão. Factores de natureza económica estão progressivamente a ganhar importância na racionalização das representações diplomáticas das principais nações do mundo ocidental.



* Sérgio Nunes

Licenciado em Economia pelo ISEG. Mestre em Economia e Gestão do Território pelo ISEG. Docente no Instituto Politécnico de Tomar.



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Principais agentes da diplomacia económica espanhola

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