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Nova diplomacia económica comparada: o caso do Brasil

Sérgio Nunes *



O modelo de diplomacia económica brasileiro tem-se socorrido de uma diplomacia muito mais económica em sentido estrito do que comercial, maioritariamente virada para a participação brasileira nas conferências económicas e nas negociações económicas internacionais. Os grandes esforços da diplomacia brasileira continuam maioritariamente concentrados nas negociações no âmbito da ALCA, do Mercosul, do G3, G20 e de acordos comerciais com a União Europeia e a OMC, para além de alguns acordos unilaterais com diversos países. São escassos os esforços e as acções desenvolvidas sobre a forma como as estruturas diplomáticas tradicionais se inserem na internacionalização das economias nacionais, tendo como vectores operacionais estratégicos as empresas e a sua produção para o exterior. As acções brasileiras são, neste domínio, muito mais elaboradas de dentro para fora do que operando in loco . Repare-se que quando o governo brasileiro salienta como prioridade a afirmação internacional da sua agenda comercial, o seu conteúdo diz respeito às negociações em curso na ALCA, UE, Mercosul e OMC. Percebe-se que assim seja, uma vez que é nestas instâncias que se definem as “regras do jogo” e o Brasil (e os países em desenvolvimento) necessitam de alterar profundamente algumas dessas regras. Se o comércio é reconhecido como fonte de riqueza e bem-estar também é verdade que a liberdade de comércio preconizada nos mercados mundiais pelos países em desenvolvimento continua a ser demasiado proteccionista nos sectores em que os países mais pobres poderiam obter vantagens comparativas. O Brasil está ainda a construir a sua política de alianças no plano externo, de modo a poder inserir-se no clube restrito das grandes potências mundiais, nomeadamente na sedimentação da sua pretensa posição de líder regional.

Paralelamente, o Brasil defronta-se com problemas estruturais graves ao nível da eficiência interna da sua economia. Logo, como na generalidade dos países em vias de desenvolvimento, o desafio da descolagem competitiva coloca-se numa dupla vertente: interna e externa. Só lidando com a agenda interna do desenvolvimento (reforma fiscal, racionalização do Estado, combate ao défice público, diminuição das taxas de juro, emprego, diminuição da pobreza...) será possível criar condições para ter uma política externa forte e agressiva face aos parceiros tradicionais (EUA, América Latina e UE) e aos emergentes (China, África do Sul, Índia). Por outro lado, confronta-se com importantes decisões de política externa, em matérias tão sensíveis como as negociações no âmbito da ALCA, da OMC e da progressiva abertura do seu sistema económico, em especial o sector financeiro.

Actualmente, o grau de abertura dos sistemas nacionais, nomeadamente o económico, é de tal ordem que o sucesso nacional passa cada vez mais pela eficácia dos interfaces que se estabelecem entre o contexto interno e os enquadramentos externos. No seguimento do reconhecimento deste facto as autoridades brasileiras deduzem, lógica e inequivocamente, que esta ponte entre a componente doméstica e as vertentes regional e inter-regional exige competências que vão além das capacidades linguísticas e da capacidade negocial tradicional. Essas competências devem ser estendidas à economia, ao direito, ao comércio internacional, à organização de estruturas multilaterais e regionais de integração e cooperação, que alicerçam a estrutura actual da sociedade.

À medida que os sectores se desmonopolizam e as fronteiras externas formais se diluem, os mercados multiplicam-se e os agentes crescem em progressão geométrica face aos instrumentos que têm ao seu dispor para regular alguns aspectos da “caixa de Pandora” aberta pela globalização económica mundial.

Hoje não basta conhecimentos práticos das pautas aduaneiras, regulamentações do comércio externo e normas técnicas e legais em vigor nos mercados estrangeiros. Os agentes da diplomacia económica necessitam de formação específica às acções de intervenção na moldura actual da globalização produtiva e financeira.

A materialização destas preocupações em acções concretas tem sido levada a cabo através da criação de múltiplos cursos de especialização em diplomacia económica, de que sobressaem aqueles decorrentes de um acordo celebrado entre a Universidade de Campinas e a UNCTAD. Esta parceria conduziu ao envolvimento desta instituição brasileira numa rede pioneira na América Latina de instituições dedicadas à formação em negociações externas e à investigação académica nestas temáticas.

No que se refere à política externa brasileira, nomeadamente aos aspectos de natureza económica e comercial, no topo das prioridades brasileiras está a América do Sul. O governo Lula pretende contribuir activamente para uma América do Sul estável, socialmente mais justa e competitiva economicamente. A revitalização do Mercosul e do aprofundamento das relações com a Argentina são objectivos instrumentais para dar velocidade à liberalização do comércio, aprofundando a união aduaneira e chegar, por fim, a um mercado comum.

Para as autoridades brasileiras, o comércio externo “é uma actividade do governo e da sociedade”. Esta filosofia tem a tradução operacional na concepção de uma instância de coordenação inter governamental: coordenação entre ministérios e de cada ministério com a componente não governamental de cada estrutura comercial.

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Arquitectura da diplomacia económica brasileira: o aprofundamento da componente comercial

O quadro organizativo dos agentes com responsabilidades no comércio externo brasileiro é bastante extenso e, numa primeira aproximação, podemos arrumar os organismos segundo a sua característica governamental e não governamental.

Em termos hierárquicos, na dependência da Presidência da República está o Conselho de Governo que controla directamente a Câmara de Comércio Exterior (CAMEX), cujo objectivo é delinear as políticas e coordenar as actividades relativas ao comércio externo de bens e serviços. Foi criado em 1998 no âmbito da CAMEX o Programa Especial de Exportações, cujos objectivos passam por estabelecer a interligação entre a estrutura produtiva e as entidades governamentais, procurando desenvolver formas de internacionalização e mobilizar as empresas exportadoras através das associações que as representam. A Câmara é presidida pelo ministro de Estado do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.

Uma segunda estrutura fundamental é a componente da promoção comercial propriamente dita. Esta é levada a cabo através de um sistema de promoção comercial do Ministério de Relações Exteriores (MRE), nomeadamente pelo seu Departamento de Promoção Comercial (DPC). Este sistema tem como objectivo compatibilizar a capacidade exportadora brasileira com a procura mundial, apoiando a expansão e a diversificação das exportações brasileiras e procurando aumentar o número de empresas capazes de competir nos mercados mundiais. Para isso o DPC, por intermédio das suas quatro divisões, realiza estudos e análises de mercados exteriores, elabora informação sobre potenciais produtos para exportação, identifica oportunidades de exportação, potenciais importadores estrangeiros, disponibiliza informação de natureza técnica e económica, orienta os agentes exportadores na escolha do mercado/produto e desenvolve programas de treino e formação de recursos humanos (públicos e privados na área do comércio externo).

Foi desenvolvido um portal de comércio externo (BrasilTradeNet) que é considerada pelas autoridades brasileiras como a maior e “mais completa rede de informações comerciais da América Latina, criada para estimular as exportações brasileiras e atrair investimento directo para o País”. Este portal permite aceder a uma base de dados sobre empresas, oportunidades comerciais, feiras, eventos e diversos produtos financeiros capazes de aumentar a competitividade externa brasileira.

Fora do Brasil, o DPC presta apoio às empresas brasileiras através de uma rede de cerca de 60 Gabinetes de Promoção Comercial que integram as estruturas das embaixadas e dos consulados brasileiros. Cabe às embaixadas e aos consulados prestar apoio às empresas que os procurem utilizando os recursos disponíveis no BrasilTradeNet.

Salienta-se ainda o apoio dado pelo Serviço Social da Agência de Promoção das Exportações do Brasil (APEX Brasil), em coordenação com o DPC, à promoção de projectos de exportação de instituições sem fins lucrativos.

No âmbito de uma outra Subsecretaria da Secretaria Geral das Relações Exteriores está o Departamento Económico, ao qual compete coordenar a participação do governo em reuniões, organismos e negociações internacionais em assuntos de natureza económica e propor orientações de política externa no quadro internacional relativas a negociações económicas e comerciais internacionais, acesso a mercados, etc.

Ainda na dependência do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior temos a Secretaria de Comércio Externo (SECEX), com objectivos mais ligados ao estabelecimento das normas necessárias à implementação dos programas de comércio externo, política fiscal e cambial, financiamento e mecanismos de defesa comercial. Estes são os principais organismos governamentais responsáveis pela formulação e coordenação de políticas relativas à esfera económica e comercial externa brasileira. Podemos dizer que neste âmbito é tratada a informação capaz de consubstanciar ganhos de competitividade empresarial nos mercados externos protagonizados pela estrutura operacional do sistema – organismos não governamentais.

A Agência de Promoção de Exportações do Brasil (APEX Brasil) foi criada em 1997 com o objectivo de implementar a política de promoção comercial das exportações definida pela CAMEX, concentrando-se especialmente no estímulo das exportações das empresas de pequena dimensão. Foi mais tarde reestruturada (2003) retirando-
-lhe os fins lucrativos mas mantendo os seus objectivos no essencial.

Um segundo organismo relevante nesta matéria é o Serviço Brasileiro de Apoio às Pequenas e Micro-Empresas (SEBRAE). Tem como principais instrumentos a criação de cursos de formação empresarial, facilita o acesso ao crédito, estimula parcerias empresariais e promove iniciativas capazes de contribuir para a criação de emprego.

O SEBRAE gere também um fundo financeiro (FAMPE), dando garantias adicionais a instituições de crédito que financiam estas empresas.

Surgem finalmente as associações comerciais e industriais e as câmaras de comércio, que são sociedades civis, sem fins lucrativos, constituídas com o reconhecimento do país que representam e procuram estimular o comércio bilateral.

 

O papel da diplomacia económica no futuro: aspectos conclusivos

A diplomacia económica brasileira tem um carácter eminentemente instrumental de grande alcance, não apenas na internacionalização da economia mas, acima de tudo, na construção de um perfil político e económico de potência regional na América Latina. O objectivo principal do Brasil é desempenhar um papel activo enquanto líder da geo política sul-americana como forma de contrabalançar o poderio norte-americano. Para além de fundamentado em factores históricos, este objectivo encontra justificação numa análise pragmática à natureza das estruturas económicas do continente. Repare-se: em última instância, as economias brasileiras e norte-americanas são concorrentes, ao contrário, por exemplo, da brasileira e da europeia, que são mais complementares do que concorrentes.

Neste sentido a diplomacia económica em sentido estrito domina, obrigatoriamente, sobre a componente comercial e de marketing competitivo do país. O Brasil enfrenta um duplo desafio (externo), uma vez que enquanto se esforça por consolidar “as regras do jogo” nos diferentes palcos onde se insere (Mercosul, ALCA, OMC) enfrenta a necessidade de obter acréscimos significativos na sua competitividade externa, até como forma de diminuir os graves problemas da sua balança de pagamentos. Para prosseguir estes fins o Brasil adoptou um modelo de diplomacia económica tradicional, i. e., uma estrutura de concepção e formulação de políticas económicas e comerciais com grande pendor governamental ao mesmo tempo que desenvolve uma outra estrutura de natureza mais operacional com um carácter “menos governamental”. A própria componente de promoção comercial ainda não está muito sistematicamente integrada nas estruturas territorialmente desconcentradas brasileiras, ao contrário de outros países como, por exemplo, a Itália. Contudo, há esforços para ouvir a sociedade civil no processo e aproximar mais as necessidades das empresas exportadoras da realidade dos mercados mundiais, consubstanciando estas acções naquilo a que as autoridades brasileiras denominam de diplomacia dinâmica.



* Sérgio Nunes

Licenciado em Economia pelo ISEG. Mestre em Economia e Gestão do Território pelo ISEG. Docente no Instituto Politécnico de Tomar.



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Principais agentes da diplomacia económica brasileira

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